El marco fiscal de mediano plazo (MFMP) de 2021 se diseñó en el contexto de la reactivación económica y en él se recogen las acciones que el Gobierno Nacional Central (GNC) viene ejecutando desde el segundo trimestre de 2020 como los programas de apoyo al empleo formal (PAEF), de Ingreso solidario y los que se adelantaron con recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).

En su calidad de documento de política macroeconómica, el MFMP plantea como objetivo fundamental el crecimiento económico de corto y mediano plazos liderado por la actividad que realice el sector privado, pues el sector gubernamental tiene una participación mínima, la que el GNC considera como necesaria y suficiente para alcanzar lo que denomina la triada de soluciones: la social entendida como la reducción de la pobreza; la económica definida como la recuperación del empleo; y la fiscal circunscrita a lograr la sostenibilidad fiscal.

En el MFMP se manifiesta que parte del éxito de la solución se encuentra en el proyecto de ley de inversión social que el GNC presentará al Congreso de la República. La cuestión para examinar es si existe alguna contradicción o limitación en el uso de los instrumentos de política macroeconómica del MFMP que limite las soluciones que propone y qué alternativas se pueden tener.

El aporte de la política fiscal para alcanzar la triada de soluciones es la sostenibilidad fiscal. Desde 2015 –cuando la economía colombiana ya recibía en pleno y con retardo los efectos de la crisis financiera mundial de 2009 y en un contexto de caída de los precios internacionales del petróleo y de los flujos del comercio mundial que se reflejaron en una reducción de los ingresos corrientes del GNC y en un incremento del gasto que indujo un aumento de la deuda pública y que conducía hacia una reforma tributaria que se materializó en la Ley 1819 de 2016–, se planteaba la inoperancia de la regla fiscal para mantener la sostenibilidad fiscal, y en las discusiones entre analistas se sugería que se modificara para que incorporara las trayectorias de ingresos y gastos operativos que, como todos saben, se recogen en el cálculo del déficit de tesorería.

En el capítulo primero del Proyecto de Ley 594 de 2021 de la Cámara¹, que se retiró ante la protesta social de abril, se planteó la reforma a la regla fiscal para incorporar como criterio fundamental el balance fiscal primario neto estructural y el pasivo neto no pensional cuya ancla es el nivel prudencial de ese pasivo, es decir, aquel que el Confis considera que no deteriora la sostenibilidad ante choques macroeconómicos.

En el Proyecto de Ley 027 de 2021 de la Cámara² titulado como Ley de Inversión Social, se retomaron y se radicalizaron los conceptos anteriores en el título V. En este proyecto, al ciclo petrolero se adicionó el ciclo económico, y el margen macroprudencial se planteó con respecto de la deuda neta en respuesta al choque macroeconómico; y el límite de la deuda se concibió en un 71 % del PIB y el ancla de la deuda en 55 % del PIB.

Por la rapidez con la que el Congreso discutió la iniciativa y por el título que se le dio “lo social”, que dejó la percepción que si no se aprobaba, entonces, no se solucionaban la mayoría de los problemas que salieron a flote en la protesta social, los artículos propuestos por el GNC no tuvieron modificaciones, el proyecto pasó incólume y se expidió la Ley 2155 de septiembre de 2021.

En el MFMP 2021, publicado el 15 de junio, el GNC ya tenía incorporado en sus proyecciones el cálculo del ajuste fiscal requerido para cumplir con la nueva regla fiscal.

El balance fiscal que se presentaba en el MFMP, hasta 2018, no incluía en los ingresos las privatizaciones y no tenía en cuenta el resultado cuasifiscal del Banco de la República, lo que conllevaba a que la política fiscal sobreajustara el gasto y, por tanto, a un sobreajuste macroeconómico.

En los marcos fiscales de 2019 y 2020, pese a la preferencia de quienes diseñan y ejecutan la política macroeconómica de dejar por debajo de la línea los ingresos por privatizaciones, realizaron las proyecciones y presentaron los resultados del déficit operacional con esos recursos contabilizados como parte del ingreso y no como componente del préstamo neto de acuerdo con los viejos dictámenes del déficit operativo, de caja o tesorería que tenía como criterio el Manual de Finanzas Públicas 1986 del FMI, diferentes a los que se encuentran en el MEFP de 2014 del mismo Fondo.

Asimismo, desde 2019, por decisión del Confis, se incorporaron por encima de la línea las utilidades y pérdidas que arrojara el Banco de la República. En el MFMP 2021 se realiza el comparativo de incluir y excluir las privatizaciones en los ingresos, eufemísticamente llamadas optimización de activos. El déficit fiscal del GNC para 2021 con privatizaciones en los ingresos es de un 8,6 % del PIB y sin ellas un 9,9 % del PIB; y el déficit primario es de un 5,3 % del PIB con privatizaciones y de 6,6 % del PIB sin privatizaciones.

Sostenibilidad y regla fiscal

El MFMP 2021 proyecta que para 2022 el nivel de deuda compatible con la sostenibilidad y la regla fiscal aprobada es de 67,0 % del PIB, es decir, a 4 puntos porcentuales del límite que obliga la Ley 2155 de 2021 y 12 pp por encima del ancla señalada por la misma ley.

En otras palabras, bajo las actuales circunstancias macroeconómicas el margen de maniobra del gasto, que contribuya al crecimiento económico de corto y mediano plazos, es mínimo, pues alcanzar el déficit primario compatible con la deuda neta del GNC implica llevarlo a 3,5 % del PIB en 2022 y esa proporción solo se puede alcanzar con un ajuste del gasto, porque ya incorpora la venta de los activos de los colombianos que administra el gobierno.

En efecto, el gasto en funcionamiento cae en 1,2 pp del PIB en 2022, en medio punto el gasto presupuestal en inversión y el gasto previsto en la Ley de Inversión Social, y desaparece rápidamente el gasto del FOME, en tanto que el gasto en intereses de la deuda pública se incrementa en 20 puntos básicos.

La reducción del gasto del GNC implica que en 2022 el ingreso nacional se reduce, aproximadamente, en medio punto porcentual que debe ser compensado por la actividad privada y el efecto del resto del sector público, en un momento de reactivación que exige mayor efecto multiplicador por parte del GNC. Así las cosas, el incremento del empleo, que es el objetivo de lo económico en la triada de soluciones, dependerá del sector descentralizado nacional, de las finanzas públicas de los gobiernos departamentales y municipales y, fundamentalmente, del sector privado.

Desde luego, como ya se observa en 2021, la tasa de desempleo se reduce y este resultado hace que el GNC manifieste en público su alborozo, lo que no exterioriza es que la tasa de ocupación de 53,7 % que se alcanzó en septiembre de 2021 se debe a la ampliación del sector informal que aportó 5,9 pp al crecimiento de la ocupación.

Al ritmo actual el GNC no contribuirá, ni directa ni indirectamente, a la generación de empleo y eso implica que ya va en contravía de la reducción de la pobreza en el aspecto social de la triada.

El GNC empezó la implementación del MFMP 2021 como lo demuestra la Ley 2159 de 2021 o de presupuesto para 2022. De los 350,4 billones de pesos aprobados, el 19,5 % se dirige al servicio de la deuda pública, el 19,9 % a inversión, rubro que incluye los programas sociales que deben impactar sobre la pobreza, y el 60,6 % en funcionamiento.

En este último tipo de gasto están las transferencias que abarcan el 45,0 % del total del presupuesto que se tienen que hacer independientemente del contexto económico; en cambio, la adquisición de bienes y servicios, los gastos en comercialización y producción, y los pagos de personal apenas alcanzan el 14,4 % del total de presupuesto cuando son estos los objetos de gasto que tienen un efecto adicional en la demanda agregada, en crecimiento económico y el empleo.

Lo manifestado significa que el ajuste fiscal del GNC se inicia en 2022 con el propósito de obtener el déficit primario de 3,5 % del PIB para ese año y que dejará como ganancia una calificación de grado de inversión y primas de riesgo baja que pueden reducir el costo de la deuda pública, pero que no contribuirá a la solución de dos de los tres problemas que plantea el MFMP 2021.

La cuestión no es como lo manifiesta el MFMP: para lograr una cualquiera de las tres se requiere de acciones en las otras dos; el asunto es que alcanzar la sostenibilidad del GNC no es condición necesaria ni suficiente para aumentar el nivel de empleo ni para garantizar mayores tasas de crecimiento del ingreso nacional.

La razón se encuentra en que, en contextos normales de la macroeconomía colombiana y más aún después del choque de la pandemia, existe una sobreoferta de trabajo. Este exceso lo absorbe el sector informal, donde se mitiga la pobreza, pero no la reduce.

Alternativas frente a empleo y pobreza

Para reencausar esa fuerza laboral a la formalidad y aumentar el ingreso de los hogares se requieren tasas de crecimiento de más del 6,0 % anual, como se viene manifestando desde 1986 con el informe de la Misión de Empleo y ratificado por los estudios del mercado laboral realizados hasta 2020. Y esto lleva al problema económico de la triada.

El rebote de la producción que se manifiesta en un crecimiento esperado del 10 % para 2021, cifra superior a la prevista en el MFMP, se anulará en 2022. El crecimiento esperado de 4,3 % empieza a quedar en entredicho por la dinámica que tomó la inflación en 2021 y la decisión firme de la Junta Directiva del Banco de la República de normalizar la política monetaria –lo que significa aumento en la tasa de interés de intervención– aunado a una menor aceleración del comercio mundial frente a lo que se esperaba y al ajuste hacia abajo del consumo de los hogares, pues el salario real está estancado y la prudencia de los empresarios para iniciar nuevos procesos de inversión ante el aumento de la tasa de interés y la incertidumbre sobre el resultado de las elecciones presidenciales en 2022.

La alternativa para atenuar el problema del empleo y la pobreza se encuentra, en parte, en el grado de ejecución que alcance el resto del sector público no financiero, en especial, los gobiernos municipales y departamentales. A partir de 2022 las actuales administraciones tienen la posibilidad de diseñar y ejecutar programas que halen la demanda interna en cumplimiento de sus planes de desarrollo, los que estuvieron paralizados en su ejecución durante 2020 y 2021.

La situación de Bogotá

En el caso de la capital del país, la dinámica que tome la ejecución del proyecto metro será un factor importante para acelerar el crecimiento de la demanda y del valor agregado local que representa el 26 % del total nacional, así como las obras de infraestructura dotacionales y los programas sociales que contempla en su plan de desarrollo la administración del Distrito Capital.

Por último, el cambio en la regla fiscal tiene una ventaja. Como la venta de activos sociales ya no pueden cubrir el crecimiento del gasto del GNC en el mediano plazo y la Ley 2155 de 2021 obliga a cumplir el ancla para lograr la sostenibilidad fiscal, las necesidades de gasto se tienen que financiar con mayor carga impositiva.

Las próximas administraciones nacionales, empezando por la de 2022-2026, tendrán que diseñar las reformas tributarias de manera que cumplan con los principios de equidad, suficiencia y eficiencia. En primer lugar, la equidad, por las lecciones que dejó la protesta social de abril de 2021. Segundo, la suficiencia, por los requerimientos de la sostenibilidad y la regla fiscal. Y, tercero, por la necesidad de minimizar el impacto sobre el crecimiento económico y el nivel de empleo.

El cumplimiento de los tres principios conduce a un desmonte del goce de los beneficios tributarios por parte de algunos sectores económicos y a incorporar en la base de contribuyentes a las personas naturales que evaden sus responsabilidades tributarias. No se transitará hacia ese camino si los próximos gobiernos están dispuestos a endosarle la carga fiscal a la clase media que ya forma parte de los contribuyentes y que ya mostró su inconformidad en abril.

¹Gaceta del Congreso n.o 289.
²Gaceta del Congreso n.o 810.

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