“ELEFANTE BLANCO” es una expresión conocida en gran parte del mundo y adoptada en Colombia para identificar aquellas obras de infraestructura física que se financian con recursos públicos, que presentaron errores en su ejecución y no se desarrollaron, y que en muchas ocasiones representan proyectos con los que se han perpetuado las inversiones públicas mal habidas e incluso corruptas en la contratación.

Un término que, además, tiene sus raíces o por lo menos en algunas teorías descritas por diferentes autores, en la antigua Siam, ahora llamada Tailandia, un país ubicado en el sudeste asiático, cuya capital es Bangkok, y en el que se destacan grandes palacios reales y templos de veneración a Buda. Allí los elefantes blancos son animales sagrados y símbolos de poder real, aquellos descubiertos, no son capturados y, por el contrario, son regalados a reyes.

Fue tal su reconocimiento que, oficialmente, la bandera del país, desde 1817, mostraba un elefante blanco sobre un fondo rojo mirando el asta. “Se colocó un elefante blanco dentro del chakra blanco. Se eliminó el chakra y se agrandó el elefante blanco. Esta bandera se llama Throng Chag en tailandés o ‘La bandera del elefante’ 1 ”.

Teorías no comprobadas explican que antiguamente los reyes, cuando no estaban satisfechos con uno de sus súbditos, le regalaban un elefante blanco, obligándolo a alimentarlo y a abrir sus puertas para que la sociedad lo venerara. Los costos de mantenimiento eran tan elevados que se arruinaba quien lo poseía 2 .

En Colombia, es común que la sociedad asocie el término a obras públicas de infraestructura que tienen un impacto negativo para la comunidad, en razón a que no se terminaron o han sido abandonadas y cuyos costos de inversión y mantenimiento superan los beneficios sociales. Incluso, en algunos casos, se le considera así al tener un uso diferente para el que fue creado.

Es por esto que la Contraloría General de la República (CGR), dentro de las decisiones y fórmulas adoptadas para solucionar viejos problemas y hacer más efectivo el control fiscal, en el marco de las competencias asignadas por el Congreso de la República buscando garantizar que la inversión de los recursos públicos sea destinada a la satisfacción de las necesidades prioritarias de las comunidades, desde la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, las gerencias departamentales colegiadas y la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (Diari), se dio a la tarea de “cazar” los elefantes blancos que existen en el país, buscando identificarlos y hacerles seguimiento a aquellas obras que, por su abandono, representan un impacto negativo para las comunidades.

En la revisión del estado del arte y búsqueda de estos proyectos similares, la entidad identificó cuáles entidades del Gobierno nacional habían intentado desarrollar un inventario de estas características sin encontrar un resultado positivo y aunque existían algunos avances de entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de las TIC y la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, no se identificó reporte alguno de que hubiesen concluido satisfactoriamente o existiera este inventario nacional.

De esta manera nació el Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos, cuyo objetivo fue lograr consolidar el inventario e identificación de las obras de infraestructura física, cuya ejecución se efectuó con recursos públicos que, a pesar de haberse o no terminado, e incluso que se hubiesen recibido a satisfacción, no prestan el servicio o no cumplen la función para la que fueron construidas e incentivar el control social.

En otras palabras, por primera vez el país contaría con una base de datos consolidada que diera cuenta de la mayoría de obras de infraestructura física que nunca se terminaron, no se han puesto en funcionamiento o presentan dificultades en la ejecución de recursos públicos.

Este diagnóstico se convirtió en uno de los principales insumos de la CGR para comprender e identificar las debilidades y fortalezas que se presentan en la ejecución de proyectos de infraestructura en Colombia, con el que se han establecido acciones y estrategias desde el control fiscal participativo que buscan contrarrestar las posibles consecuencias de la malversación de los recursos públicos que tanto reclama la ciudadanía se deben frenar y con esto tomar decisiones sobre los errores de carácter fiscal.

Con el instrumento de análisis, la Contraloría General de la República hoy tiene la capacidad de construir estadísticas sobre el comportamiento de las afectaciones que dejan los proyectos u obras de infraestructura identificadas y con las competencias dadas a través del Acto Legislativo No. 04 de 2019 que modificó el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia y que creó el nuevo modelo de control fiscal para el país, estableciendo que “el control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno”, crear desde el control fiscal participativo estrategias como Compromiso Colombia, con las que la entidad actúa como mecanismo de facilitación en la ejecución de proyectos de interés nacional, regional o local.

Búsqueda Regional de ‘Elefantes Blancos’ y Proyectos Críticos

Por medio de cada una de las gerencias departamentales de la Contraloría se dispuso iniciar la búsqueda de todo tipo de obras de infraestructura que tuviesen las características ya descritas, muchas de ellas de conocimiento público y por las cuales se habían adelantado diferentes actuaciones fiscales, otras que no se tenían en el radar del ente de control, ya porque correspondían a la ejecución de recursos territoriales o porque nunca fueron denunciadas, pero que se convirtieron en verdaderos obstáculos para cerrar las brechas sociales, impulsar la actividad productiva, dinamizar la economía y mejorar la infraestructura de las regiones.

La primera tarea consistió en consolidar equipos de trabajo, en cada una de las gerencias departamentales, que iniciaron una verificación de procesos fiscales que se hubiesen desarrollado, solicitaron información oficial a las diferentes entidades del orden nacional, departamental o regional que desarrollaron o desarrollaban los proyectos identificados, así como las denuncias presentadas ante la entidad sobre este tipo de proyectos, de igual manera, publicaciones o noticias en medios de comunicación que dieran cuenta de obras públicas que estuviesen inconclusas, abandonadas o que presentaran atrasos. Grupos que con el transcurrir del tiempo se consolidaron, pues el efecto inmediato a la aparición de los elefantes blancos en todas las regiones del país, fue la adquisición de conocimientos técnicos y especializados sobre las problemáticas y las indebidas ejecuciones de recursos públicos y la construcción de una muestra tangible de la ineficiencia, la mala administración y en muchos casos de la corrupción.

Posteriormente, y con el nacimiento de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (Diari), con la que la entidad inició una transformación en el uso eficiente de la tecnología para el ejercicio de vigilancia y control fiscal, se construyó una encuesta con un sistema de formularios inteligentes para la captura de datos con lógica de exclusión y valores predeterminados, con la que las gerencias departamentales, a través de cualquier computador o dispositivo móvil, desde ese momento, realizan actualizaciones mes a mes de la información de los proyectos, estableciendo por medio de procesos de modelamiento de datos y evaluación de riesgos, un seguimiento permanente y en tiempo real a la ejecución de los recursos públicos comprometidos en estos proyectos.

Asimismo, mediante un sistema de georreferenciación, se logró identificar la ubicación de cada una de estas infraestructuras en el territorio nacional, permitiéndole a la entidad realizar la toma de imágenes satelitales y de fotografías aéreas de los proyectos, con las que se realiza un seguimiento del avance o del estado de decadencia de los proyectos.

La búsqueda de estas obras de infraestructura gozó de todo tipo de dificultades que se debieron sortear por quienes recopilaron la información, teniendo en cuenta que en algunos lugares del territorio nacional, entidades territoriales o las ejecutoras, se necesitó realizar la reconstrucción completa de los procesos precontractuales y contractuales. Y en otros casos se necesitó citar a quienes proyectaron y ejecutaron los recursos.

Hoy, Compromiso Colombia tiene 572 proyectos que están viabilizados y activos a través de la estrategia y ahora tendrá el objetivo de rescatar más ‘elefantes blancos’ y medir su impacto desde los conceptos de inversiones sostenibles o socialmente responsables.

Fue así como esta búsqueda y solicitud de información oficial y la atención del ente de control sobre la ejecución de los proyectos, con sorpresa, comenzó a evidenciar los primeros beneficios del diagnóstico, pues en algunas circunstancias en los que las obras estaban suspendidas o paralizadas, tuvieron un efecto dominó para su reactivación.

Es importante destacar, igualmente, que en el marco de las diferentes reformas al Control Fiscal, como a la Contraloría General de la República en su reestructuración jerárquica y funcional, a través del Decreto 2038 del 7 de noviembre de 2019 de la Presidencia de la República, se estableció crear el cargo de Contralor Provincial de Participación Ciudadana en cada una de las 31 gerencias departamentales, lo que permitió, no solo establecer una cabeza jerárquica del Control Fiscal Participativo en cada una de las regiones, sino también tener un responsable de las diferentes acciones de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana en las regiones.

Así, desde las gerencias departamentales y los contralores provinciales, ahora con provincial de participación ciudadana y grupos de trabajo, se fortalecieron las acciones desarrolladas desde el control fiscal participativo, como la recepción y atención de denuncias ciudadanas, la promoción y desarrollo del control social y la búsqueda y acompañamiento con la ciudadanía a proyectos que se proyectaron para dar respuesta a las necesidades sociales como lo ha sido el mencionado diagnóstico.

Clasificación de las Obras, Nacimiento Del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas Estatales

Si bien en los primeros pasos del camino el ente de control identificó que era necesario ampliar el espectro de búsqueda, pues comenzaron a aparecer “elefantes blancos” u obras inconclusas cuya ejecución había sido suspendida de manera reiterada sin haberse podido concluir, también era menester no permitir el uso de ciertas infraestructuras proyectadas con el supuesto de satisfacer necesidades de las comunidades.

De igual manera, se comenzaron a identificar proyectos críticos, obras que estaban en ejecución, pero que presentaban dificultades, reflejadas en múltiples prórrogas, suspensiones y adiciones, y que a pesar de que sus plazos contractuales no habían finalizado, en cualquier momento se podían convertir en “elefantes blancos” u obras inconclusas.

Es importante aclarar que hasta ese momento en la legislación colombiana no existía descripción alguna sobre estos términos (elefante blanco, obra inconclusa), por lo que desde la CGR y de la mano de las gerencias departamentales, así como con las mismas entidades con las que se solicitaba información respecto de las obras, se construyeron estas clasificaciones del diagnóstico. En el desarrollo de este estudio, la Contraloría promovió y permitió ser el insumo principal del proyecto de Ley 270 de 2019 de Senado y 025 de 2018 de Cámara de Representantes, cuyo objeto fue la creación del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas.

Esta iniciativa pretendía que los mandatarios territoriales identificaran estas obras y las incluyeran en su plan de desarrollo, de ser posible su rescate y reactivación, o en caso de no tener posibilidad de recuperarlas, ordenar su demolición para no seguir generando afectaciones a las comunidades.

Trámite Legislativo

El 20 de julio de 2018 fue radicado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el proyecto de ley 025 de 2018 Cámara, “Por medio de la cual se crea el registro nacional de obras civiles inconclusas de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones” y, posteriormente, repartido por la Secretaría General a la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, encargada de los temas relacionados con el articulado.

La mesa directiva de la Comisión Sexta de Cámara asignó los ponentes para primer debate, presentando ponencia positiva y publicada en la gaceta 914 de 2018 Cámara, el proyecto fue aprobado en primer debate el 13 de noviembre de 2018. Con la designación de los mismos ponentes para el segundo debate del proyecto, fue presentada ponencia positiva, cuya publicación reposa en la gaceta 1154 de 2018, siendo aprobado el 10 de abril de 2019.

En el Senado de la República fue identificado con el número 270 de 2019, para el cual el ponente presentó ponencia positiva para su tercer debate, la cual fue publicada en la gaceta 963 de 2019, siendo aprobada el 13 de noviembre de 2019 por la Comisión Sexta de Senado. Con el mismo ponente para el cuarto debate de la iniciativa, la ponencia positiva fue publicada en la gaceta 1187 de 2019.

El proyecto de Ley fue aprobado por la Plenaria del Senado el 12 de diciembre de 2019. Ante las discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, fue designada una comisión de conciliación la cual presentó informe respectivo, siendo aprobado en Cámara de Representantes el día 16 de diciembre de 2019, y en Senado el día 17 de diciembre de 2019.

Producto del análisis de la Comisión Accidental fueron presentados los informes planteados en las gacetas 131 Senado 2020 y 132 de 2020 Cámara, siendo, posteriormente, aprobados por la Plenaria de la Cámara el 15 de mayo de 2020 y por la Plenaria del Senado el 3 de junio de 2020 y sancionada como la Ley 2020 del 17 de julio de 2020 por el Presidente de la República.

Desde ese momento y con los criterios iniciales creados desde el diagnóstico se estableció, por primera vez en el país, la descripción de lo que es una Obra Civil Inconclusa, uniendo el criterio de lo planteado como un “elefante blanco” y siendo tomado para la clasificación de los proyectos bajo la siguiente descripción: Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa 3 .

Resultados de la Búsqueda de ‘Elefantes Blancos’ U Obras Inconclusas y Proyectos Críticos

Teniendo en cuenta que la verificación y actualización del diagnóstico se realiza mensualmente, se evidencia que la Contraloría General de la República, a través del Diagnostico Nacional ha logrado identificar un máximo de 2.202 “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos desde su creación y al mirar estos resultados desde los recursos comprometidos de estos proyectos, se puede evidenciar que además ha tenido en su mira, a través del diagnóstico, proyectos por el orden de los 27,1 billones de pesos.

Proyectos y recursos que sin las reformas al control fiscal, con la creación del control preventivo y concomitante y el control fiscal participativo, seguirían sin haber sido descubiertos en el territorio nacional y sin poder ser intervenidos o acompañados para su culminación a través de las diferentes estrategias como Compromiso Colombia, con las que se han rescatado proyectos que comprometían importantes recursos públicos y que se describirán en el texto.

Estos cambios al control fiscal también le han generado importantes compromisos al control fiscal participativo y con esto a la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, como el de acompañar a la ciudadanía, promover la constitución de veedurías que tengan como objeto el cuidado de los recursos públicos para realizar sus inversiones en frentes prioritarios del bienestar general.

Estado de las Obras de Infraestructura Física que nunca se terminaron, no se han Puesto En Funcionamiento o Presentan Dificultades en su Ejecución

Hoy en el diagnóstico reposan 1.773 proyectos que están comprometiendo recursos por el orden de los 14 billones de pesos (COP), de los cuales el 60 % corresponden a “elefantes blancos” u obras inconclusas que comprometen el 45 % del total de los recursos identificados y 708 proyectos críticos que en cualquier momento se pueden convertir en “elefantes blancos”. Estos proyectos se estructuraron para responder las necesidades ciudadanas en 20 sectores, pero presenta dificultades y por esto no están satisfaciendo las insuficiencias principalmente en educación, agua potable y saneamiento básico, vivienda, transporte y deporte y recreación.

Y los cuales, al verificar los recursos comprometidos, se acentúan los proyectos de transporte, agua potable y educación que concentran la mayoría de dineros, más de 10 billones de pesos, el 69 % del total de recursos que no han cumplido con su misión de ser invertidos para beneficiar a las comunidades.

Dando una mirada regional al diagnóstico se puede evidenciar que en los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander, Antioquia y Bolívar es en donde más se han encontrado este tipo de proyectos y en materia de recursos comprometidos se pudo identificar que en el Valle del Cauca, Antioquia, Tolima, Santander, La Guajira y Bolívar se concentra cerca de la mitad, el 49 %, de recursos que no han cumplido con su misión de ser invertidos para beneficiar a las comunidades en los territorios.

Soluciones: ‘Compromiso Colombia’, Rescatando ‘Elefantes Bancos’

Participación de la CGR en la Reactivación y Ejecución de Proyectos

Luego de haber identificado la problemática de la ejecución de obras de infraestructura física en el país y de la ejecución de gran parte de los recursos públicos, se hacía necesario implementar una solución que le permitiera a la CGR, desde las competencias preventivas y del Control Fiscal Participativo, acompañar como facilitador ante las entidades y la ciudadanía, la ejecución de obras vitales de infraestructura y proyectos que presentan dificultades y que son fundamentales para el país.

Fue así y bajo esa visión que el 23 de abril de 2019, se anunció la Resolución Orgánica 027, con la que se adoptó, en el marco de la vigilancia fiscal y en la modalidad de intervención de participación ciudadana, evaluación concertada, la estrategia denominada Compromiso Colombia, como mecanismo de facilitación de acciones entre las entidades públicas, los contratistas y la ciudadanía organizada que contribuyan a la ejecución de proyectos de interés nacional, regional o local.

Estrategia que, en otras palabras, le permite a la Contraloría impulsar el cumplimiento de objetivos de las entidades vigiladas para que la ciudadanía reciba a tiempo acciones, resultados concretos y los beneficios de las políticas públicas que se proyectan para que así la inversión de recursos públicos se traduzca en progreso y bienestar. Los proyectos incluidos en la estrategia, algunos fueron identificados en el diagnóstico, aunque también pueden ser postulados por entidades del orden nacional, gobernaciones, alcaldías, veedurías ciudadanas y por las gerencias departamentales y contralorías delegadas sectoriales y generales.

Su característica común: trabas o dificultades en la ejecución que pueden ser resueltas mediante el diálogo para generar acuerdos de gestión, cuyos compromisos son monitoreados por la Contraloría y la ciudadanía. A través de Compromiso Colombia, se han logrado impactar con la ciudadanía 1.469 proyectos (corte 21 de noviembre de 2022) de infraestructura que presentaban trabas en su ejecución, los cuales ponían en riesgo una inversión por valor de 15,1 billones de pesos en los 32 departamentos del país, de los cuales se logró que se terminaran 884 proyectos y con esto garantizar la inversión de 7,4 billones de pesos.

Es importante resaltar que entre los proyectos a los que se ha acompañado a la ciudadanía y se logró la facilitación para su entrega se destacan: el cruce de la cordillera central con el Túnel de La Línea, proyecto que representó una inversión de $3,1 billones; 941 instituciones educativas por $1,8 billones; la malla vial del Meta, por $2,1 billones; la reactivación de cinco centros de atención prioritaria de salud en Cartagena, con una inversión de $63.570 millones; la entrega de 40 pozos profundos a comunidades indígenas del departamento de La Guajira, por $16.795 millones; la Central de Urgencias del Hospital Universitario de Santander, por $9.717 millones; el Puente las Quintas de Tunja, por $4.539 millones; el aeropuerto Vásquez Cobo de Leticia, $142 mil millones; o la reactivación del proyecto Ruta del Sol, sector 3, que tiene un valor total de $2,08 billones, entre otros proyectos.

Estas obras no solo estaban generando con su parálisis un costo fiscal significativo, sino también un costo social incalculable en el país: menos jóvenes en colegios, menos personas con la posibilidad de un acueducto o un alcantarillado, más pobreza.

Así que el diagnóstico no solo le permitió a la Contraloría saber lo que está mal hecho en Colombia sino también identificar los errores para plantear soluciones y mejoras con la estrategia Compromiso Colombia.

ʻCompromiso Colombia’: Rescatando ‘Elefantes Blancos’

La búsqueda y el acompañamiento a la ciudadanía para evitar que existan más “elefantes blancos” en el país no se frena. La Contraloría General de la República, desde la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, sabe que debe ser garante de que los programas y políticas públicas garanticen que a ningún ciudadano se le niegue la posibilidad de acceder a los servicios básicos esenciales y que los recursos públicos sean invertidos para alcanzar el progreso y las mejores condiciones de vida de la población.

Hoy, Compromiso Colombia tiene 572 proyectos viabilizados y activos a través de la estrategia y ahora tendrá el objetivo de rescatar más “elefantes blancos” y medir su impacto desde los conceptos de inversiones sostenibles o socialmente responsables.

La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana tiene metas claras, como garantizar y promover las herramientas para que la ciudadanía pueda formar parte del proceso de vigilancia a la gestión de las entidades públicas y la ejecución de los recursos de los colombianos, asimismo, entender que en la entidad es un pilar central el carácter preventivo, es decir, llegar a tiempo y no cuando ya no se pueda resarcir el daño.

Este es el control fiscal del futuro, el que solo se ha logrado a través de las diferentes reformas realizadas y que se ha planteado como objetivo obtener resultados en el cuidado y manejo de los recursos públicos, por medio de las competencias preventivas y concomitantes desarrolladas con eficiencia, equidad, transparencia y, sobre todo, con la participación activa de la ciudadanía.

Referencias Bibliográficas

• Diagnóstico Nacional de Identificación de “elefantes blancos” u obras inconclusas y proyectos críticos. Contraloría General de la República – Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 25 de noviembre de 2022.
• Hstoria de la bandera de Tailandia. Tomado de: https://flagmakers.co.uk/flag-history/thailand/
• Franco Corzo, Julio. El país de los “elefantes blancos”, lecciones valiosas para prevenir desastres gubernamentales. IEXE Editorial 2021.
• Ley 2020 del 17 de julio de 2020. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=135349
• Presentación Compromiso Colombia, rescatando “elefantes blancos”. Contraloría General de la República – Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana. Corte 21 de noviembre de 2022

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