CGR- considera fundamental, en el ejercicio misional de vigilancia y el control fiscal, estudiar los procesos de Paz en Colombia y la implementación del Acuerdo Final de Paz , por las particularidades políticas y fiscales, nacionales e internacionales, y su indudable incidencia en el cumplimiento de los fines del Estado. Un reto común que han asumido las Contralorías Delegadas para los Sectores de Defensa y Seguridad, de Justicia y de Postconflicto en desarrollo de las políticas y directrices del Contralor de la República, doctor Carlos Hernán Rodríguez Becerra.

1. Negociaciones de Paz. Línea de tiempo de las negociaciones con grupos armados en Colombia: 

1984 Acuerdo de La Uribe. Primer acuerdo entre el Estado Colombiano y las -FARC-EP-.

1985 Se firmó acuerdo de paz con el grupo guerrillero Movimiento 19 de Abril M-19.

1990-1991. Diálogo de paz entre el Estado colombiano y el Ejército Popular de Liberación-EPL-, -MAQL- y el -PRT-, para todos incluir su nombre completo

1991 Se promulga la actual Constitución Política de Colombia, la cual para el caso de todos los movimientos alzados en armas constituyó el auténtico Acuerdo de Paz, particularmente en el caso del M19, y que incluyó la posibilidad de amnistía y el diálogo con grupos armados.

1991 – 1992. Diálogos de Paz de Tlaxcala.

1994 Proceso de Paz con la Corriente de Renovación Socialista -CRS-.

1998-2002. Proceso del Caguán. El Gobierno del presidente Andrés Pastrana inicia un proceso de negociación con las -FARC-EP- en un territorio llamado "Zona de distensión", pero las conversaciones fracasan.

2003-2006. Pacto de Santa Fe de Ralito, que desarticulaba militarmente a las -AUC- desde 2005, el Gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez inicia su política de seguridad democrática que garantizaba un proceso de amnistía, legalización de fortunas y beneficios judiciales, a cambio de garantías de verdad, justicia y reparación a las víctimas.

2012-2016. Acuerdos de La Habana. El Gobierno del presidente Juan Manuel Santos inicia un nuevo proceso de negociación con las -FARC-EP- en La Habana, Cuba, que culmina con la firma del Acuerdo Final de Paz el 24 de noviembre del 2016.

2016-2019. El Gobierno del presidente Santos, también inicia negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional -ELN- pero las conversaciones se ven interrumpidas por ataques del grupo armado.

2019-2022. El Gobierno del presidente Iván Duque suspende las negociaciones con el -ELN- y aumenta la presión militar contra los grupos armados.

2. Lecciones aprendidas Ley 975 de 2005: Ley Justicia y Paz

La Ley de Justicia y Paz tenía como objetivo ofrecer beneficios judiciales a los integrantes de grupos armados ilegales que aceptaron

“(…) La Ley 975 de 2005, conocida como la Ley de Justicia y Paz, tiene como objeto “facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación” (Artículo 1º de la ley en comento). Esta ley se propuso garantizar todos los derechos de las víctimas a través de un proceso penal especial, distinto al ordinario, en el que los excombatientes postulados son beneficiarios potenciales de penas alternativas (entre cinco y ocho años de pena privativa de la libertad), a cambio de decir la verdad sobre su pertenencia al grupo armado, contribuir a la reparación de las víctimas y a la reconciliación nacional. Esta ley ha sido especialmente, aplicada a los integrantes de las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

(…) el 15 de julio del 2003 se firmó el Acuerdo de Santa Fe de Ralito, el cual abrió la posibilidad a que 31.671 combatientes de las AUC se desmovilizaran entre el 2003 y el 2006. Este acuerdo es la puerta de entrada del proceso de reincorporación de estos excombatientes y de un conjunto de normas de justicia transicional que establecen su tratamiento penal especial y las condiciones particulares de su desmovilización, dentro del que se encuentran la Ley de Justicia y Paz y la Ley 1424 de 2010…”

En virtud de lo anterior, las víctimas materializan sus derechos de reparación en tanto y cuanto “El incidente de reparación integral es uno de los espacios prioritarios para la satisfacción de los derechos de las víctimas, pues es el escenario en el que ellas se sientan frente a sus victimarios y la magistratura y dan cuenta de propia voz (o por medio de sus representantes, si así lo prefieren) de los hechos victimizantes de los que fueron objeto, así como de los daños derivados de los mismos. Es un espacio de satisfacción en el que las víctimas pueden preguntar a sus victimarios los hechos y las razones de su victimización. Finalizada esta etapa de encuentro, las víctimas, directamente o por medio de sus defensores, presentan sus pretensiones indemnizatorias y reparatorias, es decir, solicitan las medidas de reparación integral que pretenden, por los daños causados ya develados anteriormente. Con base en estas pretensiones, la magistratura decide las medidas de reparación de cada víctima en la sentencia condenatoria”. (Mediante sentencias C-180, C-255, C-286 y C-287 de 2014, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de todas las disposiciones contenidas en la Ley 1592 de 2012 relacionadas con el incidente de identificación de las afectaciones causadas a las víctimas, y revivió, en el ordenamiento jurídico, las normas originales de la Ley 975 de 2005 que contenían la regulación sobre el incidente de reparación integral. Lo que implica que en esta diligencia se realizan pretensiones indemnizatorias por parte de las víctimas).

desmovilizarse, entregar sus armas y confesar sus crímenes ante las autoridades; con un condicionante de colaboración con la justicia, y los ejes de verdad, justicia y reparación a las víctimas frente a las graves violaciones de los derechos humanos a las que estuvieron sometidas. En este contexto, la ciudadanía y las víctimas asumieron el rol de denunciar a los desmovilizados por hechos no manifestados, dado que el Estado tenía la obligación de investigar esos hechos.

El Gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez negoció con las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC- y logró alrededor el desarme y desmovilización de 35.299 miembros. Entre las principales dificultades del proceso se destacan:

Demora en la aplicación de sanciones: generando impunidad y debilitando el proceso de Justicia y Paz.

Incumplimiento de compromisos adquiridos: como entregar todas las armas y colaborar plenamente con las autoridades.

Presiones y amenazas: algunos integrantes que se han entregado y confesado sus crímenes han sido objeto de presiones y amenazas por parte de otros miembros de sus grupos o de terceros, lo que ha dificultado su reintegración a la sociedad.

Falta de garantías a las víctimas del conflicto armado: no se estableció un mecanismo que les diera a las víctimas un lugar preponderante en la construcción del sistema de justicia con el fin de garantizarles su participación efectiva y el resarcimiento de sus derechos.

Falta de garantías de no repetición: Se puede considerar una de las deudas y retos de ese modelo de justicia por la reincidencia delictiva de muchos de los desmovilizados.

Inflexión de las altas Cortes al momento de decidir los casos de los paramilitares: lo que generó, a vista de los grupos al margen de la ley, el incumplimiento de lo pactado por parte del Estado.

Falta de recursos: el desfinanciamiento del proceso dificultó la aplicación efectiva de las acciones planteadas en la ley.

3. Acuerdo de La Habana

El Estado, a través del Gobierno colombiano, y las -FARC-EP- firmaron, el 24 de noviembre del año 2016, el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera para poner fin a más de 50 años de conflicto armado, a partir de garantizar las transformaciones necesarias, entre ellas: i) Reforma Rural Integral, ii) Participación Política, iii) Fin del Conflicto, iv) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, y  vi) Implementación, verificación y refrendación.

La Reforma Rural Integral fue señalada como punto trascendental dado que, el Acuerdo Final de Paz, reconoció como causa estructural del conflicto la inequitativa distribución, tenencia y uso de la tierra; por consiguiente, se desarrollaron diferentes pilares destinados al mejoramiento de las condiciones de vida y la transformación del país con una visión de integración urbano-rural.

El mecanismo de seguimiento, impulso y verificación de la implementación del Acuerdo de paz se concertó a través de la creación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la implementación del Acuerdo Final -CSIVI-.

La importancia del acompañamiento internacional en el Acuerdo Final de Paz se evidenció con la participación de países garantes, los cuales, además de su presencia, apoyaron con recursos materiales y humanos en el diseño, ejecución y monitoreo de la implementación del Acuerdo, tal como se observa en la Tabla 1.

En materia de Justicia se acordó la creación de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-, que sería la responsable de resarcir y garantizar los derechos de las víctimas, y de subsanar una de las dificultades presentadas en negociaciones anteriores: la aplicación efectiva de la justicia transicional, teniendo en cuenta los momentos político sociales y los escenarios de transición, con el fin de garantizar la aplicación de los principios de verdad, justicia y reparación.

4. Marco jurídico y normativo para la implementación del Acuerdo de paz

La siguiente tabla relaciona las normas básicas y su ámbito de aplicación en cumplimiento del acuerdo de paz.

5. La Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-

El artículo 1º transitorio, del Acto Legislativo N^o 1 de 2017, incorporó en la Constitución Política el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, en adelante -SIVJRNR-, como instrumento de medidas restaurativas y reparadoras, a partir del principio de reconocimiento de las víctimas.

La reforma constitucional definió como propósitos de este Sistema: i) establecer una verdad plena de los hechos, ii), asegurar la responsabilidad de las personas que participaron directa o indirecta en el conflicto, y iii) satisfacer los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

Así las cosas, la Jurisdicción Especial de Paz -JEP- fue creada en cumplimiento de lo pactado en el acuerdo de paz firmado entre el gobierno colombiano y las -FARC-EP- en 2016, con el objetivo de ejercer funciones judiciales de manera autónoma y preferente sobre los asuntos de su competencia.

El artículo transitorio 5, del Acto Legislativo 01 del 2017, señala: ”(…) La Jurisdicción Especial para la Paz se encarga de Administrar justicia de manera transitoria sobre las conductas cometidas con anterioridad al 01 de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones de los Derechos Humanos (…)”.

Desde su entrada en vigencia, la -JEP- adelanta 10 macroprocesos: 1. Toma de rehenes, graves privaciones de la libertad y otros crímenes concurrentes cometidos por las -FARC-EP-; 2. Prioriza la situación territorial de Ricaurte, Tumaco y Barbacoas (Nariño); 3. Asesinatos y desapariciones forzadas presentados como bajas en combate por agentes del Estado; 4. Situación Territorial de la Región de Urabá; 5. Situación Territorial del Cauca y Valle; 6. Victimización de miembros de la Unión Patriótica; 7. Reclutamiento y utilización de niñas y niños en el conflicto armado; 8. Crímenes cometidos por la fuerza pública, agentes del Estado en asociación con grupos paramilitares, o terceros civiles en el conflicto armado; 9. Crímenes no amnistiables cometidos contra Pueblos y Territorios Étnicos en el marco del conflicto armado colombiano; y 10. Crímenes no amnistiables cometidos por las extintas -FARC-EP- en el marco del conflicto armado colombiano.

El procedimiento de la -JEP- se encuentra irradiado por un componente restaurador, el cual se sobrepone sobre el carácter retributivo. Tal instrumento se refleja en la promoción del diálogo entre las partes e intervinientes para lograr el establecimiento de la verdad y la construcción conjunta de acuerdos reparadores que permitan, además del conocimiento de la verdad, la justicia, reparación y garantía de no repetición. Es importante destacar que la implementación de la -JEP- es un proceso complejo que requiere de la cooperación de múltiples actores y la inversión de recursos significativos.

En este sentido, la CGR señaló, en el Sexto Informe de Seguimiento a la ejecución de los recursos y el cumplimiento de las metas del componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, en relación con la ejecución presupuestal, del pilar 5.1 Justicia y Verdad del Punto 5 del acuerdo Final de Paz, la utilización, entre 2017-2021, de $1,7 billones, de los cuales $555.236 millones fueron ejecutados en 2021 por la institucionalidad que conforma el Sistema de Justicia Verdad Reparación y no Repetición, de los cuales el 59% del -PGN- financió los gastos de la -JEP- ($327.829 millones).

6. Fast Track

El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, conocido como Fast Track en el marco de la transición política colombiana, fue creado como mecanismo de implementación y garantía del Acuerdo Final de Paz.

Este procedimiento legislativo abreviado de carácter excepcional se incorporó a la Constitución colombiana, a través del Acto Legislativo 01 de 2016, en forma de un artículo transitorio que estableció la reducción del número de debates para la expedición de leyes y reformas constitucionales, si las normas tenían conexidad directa y necesaria con la implementación del Acuerdo de Paz.

El Fast Track permitía la reducción a un debate, del trámite de un proyecto de ley, en la Comisión, lo que significaba que en vez de cuatro debates podían ser tres, ya que las comisiones constitucionales permanentes

podían sesionar conjuntamente y después de dicho debate, si era necesario, se pasaría a un debate en la Plenaria de la Cámara o el Senado, y después al debate en la Plenaria de la respectiva instancia que no se había debatido. En caso de una reforma constitucional o acto legislativo, los debates se redujeron de ocho a cuatro.

En la legislatura, en la que estuvo vigente el Fast Track, se aprobaron cinco (5) reformas constitucionales que sentaron las bases de puntos esenciales del Acuerdo: i) el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, que integró a la Constitución la Jurisdicción Especial para la Paz, la Comisión de la Verdad y a la Unidad para la Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (Acto Legislativo 01 de 2017); ii) el blindaje Jurídico del Acuerdo que integra mecanismos para mantener una coherencia entre el desarrollo normativo y el contenido sustancial de Acuerdo (Acto Legislativo 02 de 2017); iii) la participación política de las -FARC-EP- (Acto Legislativo 03 de 2017); iv) una reforma al sistema de regalías para consolidar recursos necesarios paz (Acto legislativo 04 de 2017), y; v)  el monopolio legítimo de la fuerza y la prohibición constitucional del paramilitarismo (Acto legislativo 05 de 2017).

7. Acuerdo Final de Paz: Marco fiscal y fuentes de financiación en la implementación

El reto que generó la implementación del Acuerdo Final de Paz se evidenció en materia jurídico-normativa y política, y en el financiamiento para facilitar el cumplimiento de lo pactado.

En tal sentido, el Gobierno Nacional presentó, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo -MFMP- del 2017, una estimación del costo fiscal del Acuerdo Final de Paz, por valor de $129,5 billones de pesos de 2016. La siguiente tabla muestra su distribución.

El Acuerdo Final de Paz prevé que “el Plan Marco contendrá las distintas fuentes de financiación y las instituciones responsables de la implementación según corresponda” (Gobierno nacional y FARC-EP, 2016, pág. 197).

El Plan Marco de Implementación -PMI- señaló como fuentes, en la implementación del posconflicto, de financiamiento: 1. Presupuesto General de la Nación; 2. Sistema General de Participación; 3. Sistema General de Regalías; 4. Recursos de la Cooperación Internacional; 5. Recursos Propios de Entidades Territoriales; 6. Privados – Mecanismos por Impuestos.

El Acuerdo Final de Paz en las secciones “6.1.2. Medidas para incorporar la implementación de los acuerdos con recursos territoriales” y “6.1.3. Otras medidas para contribuir a garantizar la implementación de los acuerdos” señaló la importancia de la concurrencia de fuentes de financiación, en el marco de sus responsabilidades y funciones legales, tanto de cooperación como de entidades territoriales para la implementación de los compromisos adquiridos.

El artículo 3, del Acto Legislativo 01 de 2016, incorporó un Plan de Inversiones para la Paz, el cual estableció que, durante los siguientes 20 años, el Gobierno Nacional deberá incluir en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo “un componente específico para la paz priorizando los ciudadanos y las entidades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado” y señaló que “estos recursos serán adicionales a las inversiones ya programadas por las entidades públicas del orden nacional y territorial y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales, en dichas entidades territoriales”. Asimismo, el citado artículo estableció que “el Gobierno podrá efectuar los ajustes institucionales y normativos necesarios para ejecutar el componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones”.

Posteriormente, con el propósito de contribuir a la concurrencia de fuentes de financiación en la implementación del Acuerdo Final de Paz, se realizó un ajuste a la reforma del 2011, mediante el Acto Legislativo N^o 4 de 2017. De esta forma, se dio origen al -OCAD PAZ-, con el objeto de destinar fondos a la ejecución de proyectos, cuya finalidad sea cumplir el Acuerdo Final de Paz, de acuerdo con los pilares del -PMI- y los diferentes instrumentos institucionales generados.

El Acuerdo Final de Paz acordó un ajuste al diseño de la arquitectura institucional, para soportar el cumplimiento de los 6 puntos, para iniciar el proceso de implementación y organización institucional para lograr la implementación, desde los territorios, de manera coordinada, eficiente y oportuna.

En este contexto, la política de Paz Total tiene, entre sus diversos desafíos, la responsabilidad de darle un lugar específico al Acuerdo Final de Paz firmado con las -FARC-EP-, que, además de desmovilizar a un grupo armado, concertó abordar las causas estructurales de la violencia desde un enfoque territorial. (FIP,2023, p.6).

7.1 Ejecución de recursos por punto del acuerdo final de paz

Una vez determinadas las fuentes de financiación y su participación en la implementación del Acuerdo Final de Paz, la CGR ha realizado un análisis de las 6 fuentes de financiación dispuestas para la implementación, sobre los 6 puntos del Acuerdo Final de Paz, de las cuales evidenció, durante el periodo 2017-2021, una ejecución de $39,7 billones de 2021, equivalente al 87% de lo previsto para este mismo periodo en el -MFMP- 2017, con un 25% de avance frente al costo total de $154,9 billones a precios de 2021.

OCAD: El OCAD PAZ, es el órgano del Sistema General de Regalías (SGR) responsable de viabilizar, priorizar y aprobar proyectos de inversión financiados con recursos de regalías, que contribuyan a la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. También es responsable de designar la entidad pública ejecutora de dichos proyectos y la instancia encargada de contratar la interventoría del mismo.

Estas inversiones se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías y se concentrarán especialmente en los sectores que se encuentran en el corazón del Acuerdo Final, como el de agricultura, ambiente y desarrollo sostenible, inclusión social y reconciliación, infraestructura de transporte, justicia y derecho y reparación de las víctimas, con el fin de apalancar el desarrollo de las zonas rurales, contribuir al mejoramiento de sus niveles de competitividad y productividad y a la reparación del tejido social. En: https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/SGR/pages_ocadpaz

Así, al punto del Acuerdo Final de Paz a marzo de 2022, se identificó que el 68% de los recursos se han orientado a la Reforma Rural Informal -RRI-, seguido por 11% a la Solución del Problema de Drogas, 9% a Víctimas del Conflicto y 8% al Fin del Conflicto.  La Tabla 4 detalla los valores por vigencia y punto del Acuerdo Final de Paz.

La CGR determinó, con corte a marzo de 2022, que, a pesar de haber trascurrido un 40 % del término de implementación, en seis años del inicio de la implementación se han apropiado y ejecutado $46,2 billones.

En las vigencias 2020 y 2021, se observa un incremento en la asignación de los recursos, destacándose que en el 2021 la ejecución alcanzó $14,2 billones, excediendo lo proyectado en -MFMP-, para la vigencia, en $4,95 billones.

La ejecución por pilares muestra rezagos en la ejecución de los recursos ejecutados con las siguientes cifras: 1.4 Educación Rural $4,9 billones y 1.3 Salud con $3 billones; en contraste, los pilares que excedieron los recursos programados en el componente 4.1 -PNIS- en $1,9 billones y el 1.6 Producción agropecuaria en $1,8 billones.

La programación indicativa de recursos, a nivel de punto y pilar de las bases del -PND- 2018-2022, no fue acorde en proporción a la distribución de recursos del -PMI-, como informó la CGR en informes presentados al Congreso de la Republica en vigencias pasadas. Esta programación del PND generó que se presentaran rezagos en la implementación, y bajo avance en algunos de los indicadores y metas trazadoras estructurales del -AF-, toda vez que no se planificó específicamente frente a cronogramas y productos del -PMI-.

7.2 PND 2023-2026. Planeación financiera y ejecución presupuestal

Con relación a la planeación financiera, como herramienta para la implementación de los acuerdos realizados en el Acuerdo Final de Paz, es necesario conocer la programación de los recursos del Plan Plurianual de Inversiones del PND, con el fin de proyectar el  posible avance, del actual Gobierno en la implementación de los indicadores y metas trazadoras estructurales del -AF-, toda vez que en este se planifica específicamente frente a cronogramas y productos del PMI.

En este sentido, se estima para la implementación del Acuerdo Final de Paz, durante los próximos 4 años, una inversión aproximada de 50,5 billones distribuidos de la siguiente manera:

Las cifras muestran un aumento de más de 3 billones al comparar con el pasado; sin embargo, después de analizar la propuesta inicial del PND, presentada al Congreso de la República, parece existir un riesgo de desfinanciación de la implementación, dado el reducido aumento de los recursos destinados al cumplimiento del Acuerdo Final de Paz (6%), lo cual sería suficiente para poner al día metas atrasadas de las vigencias anteriores. Además, aún faltan lineamientos sobre el uso de recursos del Sistema General de Participaciones y las entidades territoriales.

7.3 Acceso y formalización de Tierras. Decreto 902 de 2017

Según Chaves (2018) la reforma rural integral está enmarcada en “la nueva ruralidad” donde las relaciones entre campo y ciudad se transforman, complejizan y multiplican sus interconexiones, aspectos que no intervenían por sí solos en una reforma agraria que limitaba su accionar; ahora transformar el campo implica multifuncionalidad. Esta noción parte de lo que pretende el Acuerdo Final de Paz: ajustar la realidad rural a las necesidades locales para incentivar el desarrollo y adoptar estrategias destinadas a la transformación estructural del sector rural.

La regulación del acceso y formalización de tierras para la paz es un avance real al ordenamiento de la propiedad en Colombia, el cual se encuentra condicionado, entre otras, a aquellos que pretendan ejercer derechos sobre predios rurales que, en el marco del acceso a tierras o formalización, participen de los programas que el Gobierno Nacional desarrolle.

El Decreto contempla la creación de un Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-, con el fin de elaborar un mapa general de la situación de acceso y uso de la tierra, así como priorizar los beneficiarios; además, establece una clasificación de tipos de sujetos con derecho a acceder a tierra y la formalización, organizados en tres categorías: 1) sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito; 2) sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito; y 3) sujetos de formalización a título oneroso.

El trámite y registro en el RESO apoyaría a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- a cumplir con su objetivo misional: “Como máxima autoridad de tierras, consolidar y mantener el ordenamiento social de la propiedad rural, para mejorar las condiciones de vida de la población”.

Sin embargo, frente a dicho registro, la CGR observó un incremento en el número de solicitudes (120.056), dadas las incluidas en el registro (28.460) con corte marzo de 2022; sin embargo, frente a la vigencia anterior, es mayor la proporción de solicitudes que aún no se han valorado (pasaron del 70% al 76,2%). Igualmente, de las solicitudes incluidas en el RESO, 19,9% han sido beneficiarios de los programas de formalización y acceso (1.957 y 3.696 respectivamente). En este sentido, este instrumento llamado a priorizar y ordenar la atención de la -ANT- se puede estar convirtiendo en una barrera al acceso y formalización de tierras.

 7.4 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial – PDET-

-PDET-. Decreto 896 de 2017.

Los PDET son un instrumento de planeación y gestión que, en el marco del Acuerdo Final de Paz, buscan transformar los territorios más afectados por el conflicto armado, la pobreza, la debilidad institucional y la presencia de cultivos de uso ilícito. En consecuencia, se priorizaron 170 municipios que conforman 16 subregiones, las cuales cuentan con 32.808 iniciativas formuladas por las comunidades para transformar los territorios.

Este proceso inició en 2017 con una acción participativa que vinculó más de 200 mil personas, se concertaron 32.808 iniciativas, 170 pactos municipales y 16 Planes de Acción para la Transformación Regional -PATR-.

La puesta en marcha de los PDET, en los municipios y subregiones priorizados, son un mecanismo para que la RRI llegue de forma prioritaria a los territorios, buscando sentar las bases para la transformación estructural del campo y las condiciones de bienestar para la población rural.

A pesar de los esfuerzos de los gobiernos anteriores, la CGR señaló obstáculos y riesgos que impiden que la implementación de los PDET cumpla a cabalidad su objetivo; sobre el particular, se mencionó la falta de articulación con la población beneficiara que les permita conocer las inversiones y priorizaciones del PDET en sus territorios. Igualmente, la poca disponibilidad de información sobre la ejecución de los proyectos, la cual está fragmentada y dispersa; situación que impide conocer las inversiones reales y detalladas de los recursos que llegan a los municipios PDET y, en particular, las asociadas a la implementación de las iniciativas acordadas con la comunidad en el marco de los PATR.

No obstante, la destinación especifica de los recursos para los municipios priorizados PDET, ha persistido el reporte de valores completos de proyectos que van a municipios no PDET.

7.5 Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito. Decreto 896 de 2017

El decreto establece planes integrales de desarrollo con participación de las comunidades en el diseño, ejecución y evaluación de los programas de sustitución y recuperación ambiental de las áreas afectadas por dichos cultivos, lo anterior como una plataforma para la transformación de los territorios afectados por los cultivos ilícitos, bajo una máxima de integración e inclusión social.

La CGR señaló, pasados más de 5 años de la implementación de los -PNIS-, en el Sexto Informe al Congreso de la República que se sostiene el avance asociado al número de hectáreas sustituidas en el marco del PNIS; sin embargo, persiste el rezago en el componente de proyectos productivos especialmente en Ciclo Largo, arriesgando la sostenibilidad del programa. De igual manera, se mantienen los retrasos en las acciones, así como limitación de recursos para implementar las estrategias de sustitución en PNN, sostenibilidad y recuperación ambiental.

El programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, con corte a abril de 2022, representó más del 98% de los recursos destinados al punto 4 entre lo ejecutado y programado; igualmente, existe poca articulación entre la institucionalidad, los operadores contratados por el Fondo Colombia en Paz y los beneficiarios, lo que genera un descontento en la comunidad beneficiaria, por cuanto lo reportado por las entidades no se refleja en el territorio, poniendo en riesgo el objetivo del -PNIS-.

El reto consistirá en superar los obstáculos que ha tenido la implementación del programa desde su proyección, aunado a las condiciones externas que han surgido durante los últimos años, como el deterioro de la seguridad, los efectos socioeconómicos ocasionados por la pandemia del COVID-19, y la inflación generada por la Guerra en Ucrania, por la elevación de precios de los productos e insumos que deben importarse y que fueron presupuestados en los proyectos productivos.

8. Conclusiones

Las negociaciones entre los diversos actores en conflicto, junto con las experiencias en las negociaciones y acuerdos de paz, evidencian la necesidad de priorizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, asociadas a la búsqueda de la no repetición. En los últimos años, se ha fortalecido el consenso por el bloque de constitucionalidad, el activismo de las víctimas y los fallos de las altas cortes constituyen un precedente clave para las futuras generaciones.

El logro de la reincorporación efectiva de los excombatientes de las -FARC-EP- y de otros grupos armados a la vida civil, depende de los resultados de los programas y políticas que se han implementado en la búsqueda de una paz estable y duradera; así como de la priorización de la asignación y destinación de vigencias futuras en la planeación de proyectos de inversión que se materialicen en los territorios.

Es necesario impulsar el cumplimiento de los acuerdos, promover reformas estructurales que garanticen, por un lado la sostenibilidad de las acciones y, por otro, la confianza de la ciudadanía en la institucionalidad; teniendo en cuenta los casi dieciocho años de experiencia en la formulación e implementación de mecanismos de justicia transicional, aportes en la expedición leyes, formulación de políticas públicas y puesta en marcha de mecanismos sobre justicia transicional; tanto de justicia penal y rendición de cuentas de los excombatientes, como de esclarecimiento de la verdad, construcción de memoria y reparación a las víctimas.

Los aprendizajes demuestran la utilidad de la aplicación de la justicia transicional en la implementación de los acuerdos de paz, dado que aportan a la reparación integral de las víctimas, garantizándoles la protección real y efectiva de sus derechos a verdad, justicia y reparación.

Es clave recuperar la confianza institucional a través de la destinación y ejecución de recursos de manera transparente y la realización de las labores misionales de las entidades públicas en el marco que establece la ley con fundamento en la protección, reconocimiento y reparación de las víctimas, y el respeto por los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

Una de las alertas para evitar la materialización de factores de riesgo en la implementación de los acuerdos de paz, son las cifras que no diferencian los programas ya financiados, los programas sectoriales y los gastos del Acuerdo de paz de La Habana, además de los gastos no contemplados en los planes nacionales de desarrollo.

La CGR resalta la problemática en el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, en lo que corresponde al componente de resocialización. En primer lugar, el hacinamiento carcelario constituye uno de los principales problemas estructurales que vulneran los derechos fundamentales de la población privada de la libertad y debe resolverse con el fin de promover procesos de resocialización exitosos.

En este contexto, se recomienda aumentar la cobertura de los programas de tratamiento penitenciario habilitados en atención y tratamiento. En consecuencia, es necesario que el Instituto Nacional Penitenciario de Colombia -INPEC- con el acompañamiento del Ministerio de Justicia y del Derecho, diseñe e implemente programas de atención específicos para la mitigación de factores de riesgo de vinculación al delito de excombatientes con el propósito de contribuir a la satisfacción de los derechos de las víctimas con una apuesta orientada a la no repetición de los hechos que degradan a la persona humana.

Es importante fortalecer, en el seguimiento de los recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final de Paz, los sistemas de información de las entidades que tienen la responsabilidad de desarrollarlo, con el fin de establecer las inversiones reales y detalladas de los recursos por fuentes de información?? financiación que llegan a los municipios PDET y, en particular, las asociadas a la implementación de las iniciativas acordadas con la Comunidad en el marco de los PATR.

Es necesario realizar una revisión de los mecanismos de priorización y asignación de recursos con criterios de equidad encaminada a la ejecución de los recursos, de una de las fuentes más importantes para la ejecución de los PDET (OCAD PAZ), focalizándolos en los municipios más necesitados.

Con relación a la fuente de financiación de recursos privados ejecutados mediante el mecanismo de obras por impuestos, se recomienda fortalecer las estrategias de seguimiento y monitoreo a la implementación de los proyectos, por parte de las entidades sectoriales y la Agencia de Renovación del Territorio-ART responsables de coordinar este mecanismo.

Es necesario discriminar la programación de los gastos, sobre puntos acordados, por tareas nuevas que surgen de los acuerdos, de las nuevas políticas de desarrollo económico y social, y de programas ya incorporados en el Presupuesto General de la Nación -PGN-.

Bibliografía, referencias y enlaces de consulta

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• Contraloría General de la República (2018). “Segundo informe al Congreso sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones”.
• Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2 octubre 2007). Informe sobre la implementación de la Ley de Justicia y Paz: etapas iniciales del proceso de desmovilización de las AUC y primeras diligencias judiciales.
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