CON OCASIÓN DE LOS CAMBIOS REALIZADOS EN LA ESTRUCTURA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, LA UNIDAD DELEGADA PARA EL POSCONFLICTO PASÓ A SER UNA CONTRALORÍA DELEGADA DE CARÁCTER GENERAL, CON FUNCIONES ORIENTADAS, ENTRE OTRAS, A LA VIGILANCIA Y CONTROL FISCAL DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA
IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL.

Las regalías son materia de seguimiento importante, no solo por ser una fuente primordial de financiación de la inversión territorial, sino también porque se fundamenta en la construcción concertada del desarrollo económico, social y ambiental. Por ello, se ha seguido con detenimiento el proyecto de Ley n.º 311 de 2020 de Cámara y n.º 200 de Senado, “por el cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.

Este proyecto aprobado por el Congreso reglamenta la reforma al sistema introducida el año pasado por el Acto Legislativo 05 de 2019, que entre otras cosas, duplica la asignación para los territorios productores, al pasar de un 11% a un 25%. Asimismo, entregará a los municipios con mayores necesidades básicas insatisfechas más recursos: pasarán de recibir un 10,7 % a un 15 % del total de regalías y mantendrá los niveles porcentuales destinados a la inversión regional.

En los últimos diez años se han dado tres reformas al régimen de regalías y compensaciones: el Acto Legislativo 05 de 2011 que creó el Sistema General de Regalías (SGR) y estableció nuevas reglas de distribución. Luego, mediante el Acto Legislativo 04 de 2017 se creó, por un periodo de veinte años, la Asignación para la Paz, que debe financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final, incluidos los destinados a la reparación integral de víctimas

Por último y como materia de análisis del presente artículo, la reforma de 2019, que no modificó la Asignación para la Paz ni su participación respecto a los recursos del sistema, aunque enfatizó en que su destinación sería exclusiva para los municipios priorizados con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

El Acuerdo Final planteó la creación de los PDET para intervenir integralmente y con mayor celeridad los municipios más afectados por el conflicto, con mayores niveles de pobreza, presencia de cultivos ilícitos, minería ilegal y bajo desarrollo institucional.

Así las cosas, la CGR presentó al Congreso el Cuarto informe de seguimiento a la ejecución de los recursos y el cumplimiento de las metas del componente de paz del Plan Plurianual de Inversiones, que en su capítulo financiero referencia que con corte a 15 de mayo de 2020, el OCAD Paz había aprobado 364 proyectos de inversión financiados con la Asignación para la Paz, por un valor de 2,3 billones de pesos, de los cuales se encontró que el 40 % está llegando a municipios no PDET.

Por lo anterior, y mediante el mecanismo de seguimiento permanente al recurso público, se hará un énfasis especial para verificar que los recursos se canalicen hacia los municipios PDET.

Se han evidenciado avances importantes frente a algunas problemáticas relacionadas con el flujo y ejecución de estos recursos; sin embargo, pese a los esfuerzos del Gobierno Nacional, aún se presentan dificultades, varias de las cuales fueron abordadas en el proyecto de ley aprobado.

En primer lugar, la aprobación de proyectos por parte de OCAD Paz sigue siendo un “cuello de botella”, a pesar de que en 2019 y 2020 el número de sesiones aumentó; este mismo organismo colegiado reportó que a 15 de marzo se encontraban pendientes por aprobación 315 proyectos radicados, cifra muy cercana al histórico de proyectos aprobados.

En segundo lugar, se observó que cerca del 20 % de los municipios PDET —cifra cercana a 38— aún no se benefician de la Asignación para la Paz. Esto porque no se han presentado proyectos que los beneficien, o habiéndose presentado, se encuentran pendientes de aprobación. Municipios como Jambaló, Morales y Piendamó, por citar los del departamento del Cauca, al consultar el Sistema de Gestión y Monitoreo a la Ejecución de Proyectos (Gesproy Web), no aparecían como beneficiarios de proyectos aprobados por OCAD Paz.

La ley pretende simplificar, en general para todo el sistema, el proceso de aprobación de los proyectos, y pasar de 1.152 a 8, lo que implica que cerca del 70 % del total de las regalías serán asignadas sin la intervención de los OCAD, en busca de fortalecer la descentralización y recuperar la autonomía de los municipios y departamentos.

Esto se traduce en reducción de los trámites y gastos de funcionamiento del sistema, pero también en la necesidad del establecimiento de controles adecuados para que las inversiones se ajusten al propósito de cada asignación.

La nueva reglamentación mantiene el OCAD Paz, que sigue siendo el responsable de aprobar los proyectos de inversión que tengan entre sus fuentes de financiación, recursos de la Asignación para la Paz; es presidido por la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, que con apoyo del DNP, deberá llevar un control para que los recursos de paz se destinen exclusivamente a inversión y no para gastos de funcionamiento. También posibilita que el OCAD Paz adelante un ejercicio de definición equitativa de montos de recursos, para que la distribución de estos se realice con equidad en los distintos territorios, lo cual es necesario teniendo en cuenta que algunos municipios priorizados aún no se benefician con esta fuente, y otros son beneficiarios de más de seis proyectos de inversión, como es el caso de los municipios de Balboa, Tierralta y Sardinata.

Para la viabilización, priorización y aprobación de los proyectos de inversión se solicitará al Departamento Nacional de Planeación o al ministerio sectorial correspondiente, un concepto favorable, que contribuya a que los proyectos se estructuren con mayor rigor técnico y sean coherentes con las necesidades territoriales, materia que será de especial seguimiento por parte de la CGR.

Se espera que esta medida minimice el riesgo frente a la no pertinencia y bajo impacto en los territorios de los proyectos formulados, con el propósito de que estos recursos generen desarrollo y condiciones para el cierre de brechas y disminución de los índices de pobreza multidimensional. Según estudios realizados por la CGR, las falencias institucionales en los territorios para la adecuada formulación, y la inexistencia de bancos de proyectos, se tradujeron en la proliferación de proyectos de bajo impacto y deficiencias en la ejecución.

Situación que, desde el segundo informe al Congreso, la CGR puso en evidencia, en términos de la falta de criterios y estrategias para la jerarquización y orientación del gasto hacia objetivos estratégicos y de impacto regional; se espera que al concentrar las inversiones en los 170 municipios PDET sean superados y, por supuesto, monitoreados a través de las mediciones de pobreza y avances en el desarrollo de estas regiones.

La nueva ley establece que el OCAD Paz debe garantizar que los proyectos aprobados respeten el proceso de construcción de los PDET, además de contemplar las iniciativas previstas en estos y en concordancia con las priorizaciones realizadas en las hojas de ruta.

Se espera que esta medida minimice el riesgo frente a la no pertinencia y bajo impacto en los territorios de los proyectos formulados, con el propósito de que estos recursos generen desarrollo y condiciones para el cierre de brechas y disminución de los índices de pobreza multidimensional. Según estudios realizados por la CGR, las falencias institucionales en los territorios para la adecuada formulación, y la inexistencia de bancos de proyectos, se tradujeron en la proliferación de proyectos de bajo impacto y deficiencias en la ejecución.

Situación que, desde el segundo informe al Congreso, la CGR puso en evidencia, en términos de la falta de criterios y estrategias para la jerarquización y orientación del gasto hacia objetivos estratégicos y de impacto regional; se espera que al concentrar las inversiones en los 170 municipios PDET sean superados y, por supuesto, monitoreados a través de las mediciones de pobreza y avances en el desarrollo de estas regiones.

La nueva ley establece que el OCAD Paz debe garantizar que los proyectos aprobados respeten el proceso de construcción de los PDET, además de contemplar las iniciativas previstas en estos y en concordancia con las priorizaciones realizadas en las hojas de ruta.

Cabe mencionar que a la fecha, de las 16 hojas de ruta, solo está aprobada la correspondiente a la subregión Catatumbo; aún no es claro si la Agencia de Renovación de Territorio seguirá certificando la coherencia de los proyectos con el PDET, y sobre todo, que cuente con un instrumento alternativo de priorización, mientras se aprueban las de las demás subregiones.

Otro de los temas a los que la CGR, a través de su delegada para el posconflicto pondrá especial atención,  es la manera como se relacionen las aprobaciones de los nuevos proyectos financiados con la asignación para la  paz y la implementación de las 32.808 iniciativas planteadas en los Planes de Acción para la Transformación Territorial (PATR), aspecto en el que la Consejería para la Estabilización y la Consolidación tiene un papel fundamental, al presidir el OCAD Paz. Se espera que, con el apoyo de la Secretaría Técnica, conduzca a la aprobación de proyectos que tengan estricta relación con las iniciativas PDET, de acuerdo con las prioridades establecidas en la hoja de ruta, y que contribuyan verdaderamente a la transformación de los territorios.

En el último informe al Congreso se indicó que de las 2.646 iniciativas que cuentan con una ruta de gestión —esto es, que tienen formulados y costeados proyectos para su implementación—, las regalías contribuyen con el 50 % del total de la financiación, lo que demuestra su importancia para los municipios PDET.

Se espera que las medidas adoptadas resulten en la no acumulación de saldos de recursos sin ejecutar en el sistema, que para el bienio 2017-2018 fueron cercanos a los 4,5 billones de pesos.

La Asignación para la Paz sigue contando con suficiencia de recursos, pero se debe fomentar la adecuada estructuración y aprobación de proyectos de inversión que permitan la implementación del Acuerdo Final en los territorios, como lo plantea el proyecto. Por esto, se posibilita que los proyectos puedan ser formulados por entidades públicas financieras, y que los costos de estructuración sean cargados al mismo, los cuales deben contar con el visto bueno de las entidades territoriales beneficiarias. Este podría ser un aspecto importante de la reglamentación para mejorar la calidad de la inversión y pertinencia de los proyectos desde su formulación. La Contraloría Delegada para el Posconflicto vigilará que estos costos operativos se ajusten a los principios de economía y eficiencia de la gestión fiscal. El mayor flujo de recursos hacia los municipios priorizados presenta un nuevo desafío: ampliar las capacidades institucionales de municipios PDET para garantizar la ejecución efectiva de las iniciativas.

La Contraloría Delegada para el Posconflicto, junto con la DIARI (Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata) trabajan en la generación de ejercicios de analítica, realizan análisis multivariables en la contratación pública y la creación de mallas de contratación en el posconflicto, además de ubicar los principales clústeres de contratación y contratistas con historial de sanciones. Las herramientas de inteligencia artificial representan el estandarte de la CGR.

En consecuencia, se desarrollan herramientas de automatización en la recolección y análisis de la información. Estas herramientas tecnológicas, junto con un equipo especializado permiten hoy identificar riesgos en tiempo real y trabajar más fácil, de la mano con la ciudadanía.

Entre los retos más importantes está el de lograr la efectividad de las regalías para el desarrollo económico, institucional, social y ambiental de los territorios priorizados.

Finalmente, con este conjunto de medidas establecidas en la ley se tienen expectativas favorables para la generación de dinámicas, que permitan realizar inversiones con criterios de pertinencia y calidad de gasto. Como máximo órgano de control y como Contraloría Delegada para el Posconflicto, en asocio con las gerencias departamentales, nos enfocaremos en efectuar una adecuada vigilancia y control a los recursos públicos que se destinen al posconflicto, con el acompañamiento de la ciudadanía y apoyados en más tecnología. EC

La elaboración de este artículo contó con el apoyo técnico y profesional de los siguientes funcionarios: Eliana Díaz Lemus, María Isabel Galvis Suárez, Melissa  Andrea Muñoz Gulfo, Julián David Moreno Marín, Julián Alfonso López Mora, Orlando Moreno Gaviria.

RELACIONADOS