SUMANDO APROXIMADAMENTE 3,5 % DEL PIB POR AÑO, el gasto público en pensiones es uno de los rubros más importantes del presupuesto nacional. Si bien esta cifra no es muy diferente a la de otros países de la región, el diseño actual del sistema se caracteriza por una serie de ineficiencias que deberían ser corregidas: el gasto se concentra en muy pocas personas y beneficia desproporcionadamente a personas de ingresos relativamente altos.

Mejorar estas fallas es uno de los ejes centrales de la discusión de una futura reforma pensional y entender sus consecuencias es fundamental para el futuro de las finanzas públicas.

La tendencia del gasto público en pensiones muestra que si bien no es extremadamente alto, sí mantiene una presión constante y significativa sobre las finanzas públicas en Colombia.

La Figura 1 muestra la evolución del gasto público en pensiones a cargo del Gobierno Nacional Central (GNC) entre 2001 y 2020. El cambio más drástico en este rubro ocurrió alrededor de 2003, año en el que el antiguo Instituto de Seguros Sociales agotó sus reservas y el gobierno central tuvo que empezar a cubrir ese déficit. Desde entonces, este último se ha mantenido en niveles cercanos al 3,5 % del PIB por año, de los que una tercera parte (1,2 puntos porcentuales) se explican por el déficit de Colpensiones.

Parte de esa estabilidad del gasto en pensiones se explica por los traslados del capital de personas afiliadas al Régimen de Ahorro Individual (RAIS) a Colpensiones (cerca de 120 mil personas por año) que suman cerca del 0,7 % del PIB entre 2013 y 2020. Sin traslados, el déficit de Colpensiones entre 2013 y 2020 hubiera sido de 1,9 % por año y el gasto de pensiones del GNC estaría por encima del 4 % del PIB por año. Si bien estos traslados disminuyen el déficit actual, en ausencia de reformas, aumentarán en el futuro.

Dada su importancia en las finanzas de la nación (las pensiones representan cerca del 25 % del recaudo tributario por año), una pregunta natural en este contexto es cómo se están gastando estos recursos. Una conclusión común que surge en el análisis del gasto público en pensiones es que, si bien el gasto no es extremadamente alto, cubre a muy pocos y beneficia de manera desproporcionada a personas de ingresos relativamente altos.

Como se muestra en el Cuadro 1, las transferencias proyectadas del sistema de pensiones favorecen desproporcionadamente a unos pocos que, típicamente, son personas de mayores ingresos. Las transferencias en pagos de pensiones proyectadas de la nación para 2020 mostraban que el 60 % del gasto en pensiones se concentran en el 21 % de los pensionados (aquellos en el Fondo de Pensiones Públicas – Fopep, el sector Defensa y el Magisterio).

Estas cifras contrastan con el total de recursos destinados al programa de asistencia social Colombia Mayor que cubre a cerca de 1,6 millones de personas de la tercera edad (40 % del total de beneficiarios), pero al que se le destina menos del 2 % de los recursos destinados a la protección económica de la vejez.

En el interior de Colpensiones, los pagos de nómina se concentran en un grupo pequeño de pensionados (Cuadro 2). El 5 % reciben mesadas por encima de 5 salarios mínimos y representan el 24 % del pago total de pensiones (nómina). Aunque las personas con mayores ingresos contribuyen más, hay consenso en el que las fórmulas de cálculo de la pensión en Colpensiones exhiben subsidios generosos y que tienden a ser más grandes para las personas de ingresos más altos (Altamirano et al., 2018).

Vale la pena destacar que el 55 % de los pensionados actuales de Colpensiones recibieron sus pensiones bajo condiciones previas a la Ley 100 de 1993, que implicaban mayores subsidios y pensiones más generosas. En las próximas décadas, esto llevará a una reducción natural del déficit. No obstante, las condiciones actuales siguen manteniendo subsidios implícitos significativos, y el déficit puede seguir aumentando a medida que siguen los traslados de RAIS a RPM.

Junto con la desigualdad existente en el gasto pensional, otra característica que destaca la ineficiencia de este es que cubre a muy pocos adultos mayores. La cobertura del sistema de pensiones alcanza alrededor del 50 % de la población mayor de 65 años, pero la mitad de esta cobertura se explica por el programa Colombia Mayor que, como se mencionó, representa un monto mínimo del gasto total de pensiones. El país podría mejorar la eficiencia de su gasto para tener una mayor cobertura y prevenir la pobreza extrema en la población mayor.

Como se muestra en la Figura 2, países con un nivel similar o menor de gasto (comparados con otros de la región) tienen indicadores de cobertura significativamente más altos (por ejemplo, México, Ecuador, o Bolivia).

Regularmente, estos países han conseguido esa mayor cobertura, por medio de la expansión de programas no contributivos, ya que la realidad de sus mercados laborales impide que muchas personas mayores alcancen una pensión contributiva.

PROPUESTAS DE REFORMA Y SUS IMPLICACIONES
Si bien el diagnóstico sobre la cobertura y desigualdad del sistema de protección económica en la vejez son conocidos, buscar una solución no es tarea fácil. Al ser un sistema que tiene un componente intergeneracional, es importante establecer sobre qué generaciones recae el peso de la protección económica en la vejez.

En presencia de una regla fiscal que limita la financiación del déficit del sistema pensional a través de deuda, propuestas de reforma que impliquen un déficit alto en el corto plazo implican que el pago de la deuda pensional recae sobre la generación actual (ya sea a través de mayores impuestos o menores gastos en bienes públicos como salud, educación, o infraestructura). Si, además, estas propuestas implican menores pensiones para los trabajadores actuales, el peso de la reforma recae aún más sobre esta generación.

La mayoría de las propuestas que se discuten hoy proponen cambiar las reglas de juego de manera que se reduzcan los subsidios a las pensiones de mayores ingresos en Colpensiones y se eliminen las desigualdades existentes entre el sistema de reparto (Colpensiones) y de ahorro individual (Fondos de pensiones). Estos cambios se complementarían con la expansión de programas no contributivos para aumentar la cobertura del sistema.

La manera en que se haga la reforma sobre el sistema contributivo del sistema no es innocua. Intuitivamente, manteniendo otros parámetros del sistema constante (e.g., la tasa de contribución o la edad mínima de retiro), una reducción de los subsidios pagados por Colpensiones implica una mayor sostenibilidad fiscal a costa de menores pensiones. No obstante, hay más de una forma de reducir esos subsidios. Si se eliminan todos los subsidios diferentes a los que garantizan la pensión mínima, es posible que Colpensiones continúe funcionando como un sistema de reparto en el que se pagan pensiones en función de la historia laboral de los afiliados (sistema de cuentas nocionales) o que transite a un sistema de cuentas de ahorro individual (marchitamiento del sistema de reparto). Si se elimina la competencia y se transita a un sistema de pilares, es posible reducir los subsidios pagados por Colpensiones, pero se distribuyen entre todos los pensionados ya que los trabajadores contribuirían a Colpensiones con parte de su salario¹.

En un documento reciente, Becerra, García-Huitrón y González-Velosa (2022) comparan el impacto que tienen diferentes propuestas de reforma al sistema contributivo sobre el déficit del sistema (la suma del déficit de Colpensiones, el Fondo de Garantía de Pensión Mínima y el déficit de Colombia Mayor – suponiendo que Colombia Mayor mantiene una cobertura similar a la

actual). En su comparación, los autores destacan tres resultados relevantes para entender la dinámica del déficit pensional: primero, reducir los subsidios a las pensiones de Colpensiones implica una mayor sostenibilidad, pero aquellos sistemas que permiten que Colpensiones siga funcionando tienen un menor costo de largo plazo y tienden a suavizar el déficit. Esquemas como el de cuentas nocionales permite hacer un “aterrizaje suave” del déficit del sistema en el que Colpensiones continúa operando y recibiendo ingresos, pero modera considerablemente sus gastos. Segundo, y en contraste con el anterior resultado, la transición a un sistema de ahorro individual es el más costoso en el corto plazo, ya que impide que Colpensiones siga recibiendo ingresos, pero continúa a cargo de un pasivo pensional considerable. Esto implica un mayor déficit en el corto plazo y, dada una regla fiscal que impida trasladar este mayor déficit a mayor deuda, el costo de la transición recaería sobre la generación actual de personas en edad de trabajar. Tercero, un sistema de pilares –donde se complementan un esquema de reparto y uno de ahorro individual– puede tener impactos muy diferentes según la manera en que se diseñe.

De hecho, algunos diseños pueden hacer el sistema más inequitativo y menos sostenible que el statu quo. En general, la dinámica del déficit del sistema depende de qué parte de la contribución de cada trabajador se destine a financiar el pilar de reparto y de cómo se definen los gastos en el pilar de reparto. En los escenarios presentados en la Figura 3, se supone que los ingresos son los mismos (se destina el primer salario mínimo de todos los trabajadores al pilar de reparto), pero los beneficios ofrecen diferentes esquemas de subsidios. Entre más generosos los subsidios del pilar de reparto, más alto es el déficit fiscal.

El sistema de protección económica en la vejez en Colombia tiene un amplio espacio para mejorar, ya que presenta serias falencias en cobertura y en equidad en cuanto al uso de los recursos públicos. Independiente del tipo de reforma que se implemente, especialmente en el sistema contributivo, todas las propuestas poseen implicaciones relevantes sobre la dinámica de la deuda pensional, e implícitamente, sobre las generaciones que serán las encargadas de acarrear más de esta deuda. Si bien hay una serie de propuestas sobre la mesa que contienen elementos positivos que representan una mejora de la situación actual, no existe “la reforma perfecta”: se necesita buscar coincidencias que permitan un sistema más equitativo para todos los colombianos (incluyendo las generaciones futuras), bajo principios de responsabilidad fiscal.

1. Ver, por ejemplo, Clavijo et al. (2017), Villar y Forero (2018), Lora y Mejía (eds.) (2021), OECD (2022), Alvarado et al. (2021), Montenegro (2022), Becerra et al. (2022).

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