EN TÉRMINOS DE BALANZA COMERCIAL, según cifras del DANE en millones de dólares, la tendencia 1991-2022 ha sido con estrechos márgenes de 14 años a favor de las exportaciones mientras 31 años con márgenes a favor de las importaciones1 , sumado a las críticas cifras de empleo y de distribución de la riqueza, que a 2022 sitúan a Colombia como uno de los países más desiguales del mundo en materia de ingresos, con un índice de Gini de 0,52, y una pobreza monetaria de 39,3%2.

La desigualdad de ingresos es el reflejo de amplias brechas en el acceso a oportunidades en materia de educación, salud, seguridad social y a ocupaciones con buenas condiciones, entre otras. De hecho, la tasa de desempleo es de cerca del 10%, el 44% de los ocupados son trabajadores por cuenta propia y casi el 60% de los trabajadores son informales; estas dos últimas categorías están asociadas a menores ingresos.

Además, solo cerca del 25% de las personas mayores de 65 años reciben pensión, el 23% tienen ingreso laboral y el 49% no reciben ningún tipo de ingreso. Estos indicadores son más pronunciados en aquellas poblaciones excluidas y vulnerables, y tiene implicaciones importantes en las percepciones de los colombianos y en las marcadas diferencias entre estas.

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, Colombia se transforma en un Estado Social de Derecho4 ; no obstante, la combinación de un estándar constitucional declarativo de derechos y la de una tendencia de modelo económico orientado a la desregulación económica y de menor intervención estatal, marcaron un cambio de paradigma que a finales de la década de los 80 e inicios de los 90 fueron introducidos en países que aceptaron las orientaciones del consenso de Washington y del Banco Mundial.

Entre las condicionalidades de empréstitos y de financiación para los países se caracterizaron medidas de austeridad fiscal, privatización y liberalización de los mercados, y que han sido adoptadas por los gobiernos en dos décadas, escenarios de políticas que analizadas por la CGR plantea6 si ¿las reformas emprendidas en el país desde los años 90 han significado más equidad social y al mismo tiempo mayor crecimiento económico, como se pretendía desde los días de la “Revolución pacífica”?

En otras palabras: ¿las reformas promercado, introducidas con miras a alcanzar objetivos de eficiencia, competitividad y crecimiento, y el Estado, en su papel de promotor y regulador y no ya de provisor de bienes y servicios, han contribuido a menguar las viejas exclusiones o, por el contrario, estas se han expandido? ¿O a las viejas exclusiones, atenuadas o no, se han superpuesto otras nuevas?

Para este propósito abordaremos, desde una perspectiva actualizada de políticas de inclusión social, los estudios y pronunciamientos que en el marco de su deber Constitucional la Contraloría General de la República ha realizado a los planes, programas y políticas orientadas a la superación de la pobreza en Colombia, con especial énfasis en programas de atención social, transferencias monetarias y subsidios.

La desigualdad de ingresos es el reflejo de amplias brechas en el acceso a oportunidades en materia de educación, salud, seguridad social y a ocupaciones con buenas condiciones.

Lo anterior bajo el entendido de que el concepto de inclusión social forma parte de la tendencia de ampliación progresiva de la ciudadanía orientada a alcanzar una participación de beneficios, oportunidades y procesos de decisión comunitaria.

Antecedentes Política De Inclusión Social

En el gobierno de Cesar Gaviria (1990-1994), “Más equidad más eficiencia que en el pasado” , de acuerdo con cifras reveladas en el estudio realizado por la CGR, la pobreza se redujo de 52,5% al 49,9% y la indigencia del 18,7% al 17,6%. Durante el cuatrienio del Gobierno de Ernesto Samper 1994-1998, se implementó la Red de Solidaridad Social10 y el SISBEN11 con una meta de llevar servicio público de salud a más de 12 millones de colombianos en situación de pobreza; no obstante, estas estrategias no alcanzaron su pleno desarrollo durante esta administración.

De acuerdo con el análisis realizado por la CGR, las mediciones que se han efectuado de los resultados en materia de pobreza para el gobierno Samper, arrojan cifras opuestas: por un lado, el documento Conpes 3002 de 1998 señala que los indicadores de línea de pobreza y línea de indigencia, medida por ingresos, experimentaron una leve mejoría entre 1994 y 1997, la población bajo la línea de pobreza cayó de 54,4% a 52,7%, y la población bajo la línea de indigencia también disminuyó levemente, de 20,8% a 19,4%. Por su parte, las mediciones de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD), realizadas en 2006, indican lo contrario: el porcentaje de población bajo línea de pobreza subió de 49,9% a 52,7% y la indigencia creció de 17,6% a 18,5%.

Así mismo destaca el informe que, aunque el gasto público social durante el cuatrienio 1994-1998, pasó de un 12,2% a un 15,2% respecto al PIB, los efectos de una incipiente focalización aunados al desplazamiento de mano de obra por las medidas de la economía del mercado, aumentó la pobreza y la exclusión social.

Durante el gobierno de Andrés Pastrana 1998-2002, se crea la Red de Apoyo Social, como una iniciativa de reactivación económica y social en el marco del Plan Colombia, que aunque no fue política original del programa de gobierno, aparecen objetivos de combate a la pobreza, pero aún allí su importancia es marginal, reducida a un componente pequeño de ese plan. Sólo es un módulo de la estrategia de recuperación económica y social, dentro del cual se creó la Red de Apoyo Social, con la que se buscó atenuar la caída en los ingresos de los sectores más vulnerables de la población14.Así mismo se introduce en la política social el concepto del Manejo Social del Riesgo.

En cooperación con el Banco Mundial y el BID, el Gobierno adoptó medidas orientadas a: (i) Creación de un programa de seguridad de emergencia denominada Red de Seguridad Social16; (ii) Evaluación de la pobreza y de la Red de Apoyo Social y (iii) Implementación de ajustes al sector social centrado en las reformas a la red de protección social y en los sistemas de salud y educación.17 Al culminar el cuatrienio del gobierno Pastrana, los indicadores de pobreza e indigencia mostraron una leve mejoría con cifras del 57% y 20,7% respectivamente.

La reducción de la pobreza extrema tuvo un mejor comportamiento, pues se ubicó en una cifra ligeramente inferior a la que se estimó en el inicio de su administración, no así la pobreza general que siguió siendo superior en 1,7 puntos porcentuales. De todos modos, sopesar la efectividad de los programas diseñados para atacar la pobreza de ese momento resultaba prematuro, pues solo comenzaron a estructurarse al final de esa administración.

En el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez 2002- 2006, se adoptaron medidas contra la pobreza, como la actualización del Sisbén, mejora en la atención de los desplazados, evaluación de los programas de la Red de Apoyo Social y se promulgó la Ley 789 de 2002.

El Plan Nacional De Desarrollo del Gobierno del Presidente Gustavo Petro, propone establecer un solo programa que armonice las transferencias monetarias tanto condicionadas como no condicionadas, que tendrá como eje central el hogar y el ciclo de vida de cada uno de sus integrantes, bajo un enfoque de género y diferencial.

Para el año 2002, el 57% de la población se encontraba en pobreza por ingreso, mientras en septiembre de 2005 se registraban 20,3 millones de pobres por Necesidades Básicas Insatisfechas-NBI, de los cuales 6 millones en pobreza extrema, situación que demandó la atención nacional e internacional buscando, además, el cumplimiento de los Objetivos del Milenio, CONPES Social 91 de 2005, y las metas planteadas en la Visión Colombia 2019.

En el 2003, con auspicio del BID y la estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad se implementa la Red Juntos para atender a 1.65 millones de personas en situación de pobreza.21 Se introduce la promoción social como un mecanismo de intervenciones dirigidas a impulsar a una persona o un grupo de personas de la sociedad que carece de los medios y oportunidades para manejar una situación de privación o vulnerabilidad.

En el 2005, se integran la Red de Solidaridad Social y la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, para conformar la Agencia para la Acción Social, incorporándole el Programa Familias en Acción; al desaparecer la Red de Solidaridad Social, el Programa Jóvenes en Acción lo asume el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). A su vez, el programa empleo en acción se canceló, mediante CONPES 102 de 2006.

Para la Red Juntos se contemplaron tres estrategias: (i) acompañamiento familiar, que consiste en asignarles a las familias un cogestor que les ayude a identificar sus carencias, a diseñar un plan de vida y a facilitarles el acceso a la oferta estatal disponible para solventar sus problemas; (ii) lograr la priorización de la oferta estatal hacia las familias que hacen parte de la Red Juntos, que les permita conseguir una atención preferente, completa y simultanea para poder obtener los logros, y (iii) el fortalecimiento institucional, que apunta a acompañar a los municipios en los procesos organizativos y de priorización, para que puedan atender adecuadamente a estas familias.

El balance social del cuatrienio 2002-2006, se caracterizó, entre otros, por la ampliación de cobertura de los programas de cuidado, protección y nutrición para los niños, adolescentes y adultos mayores, hasta llegar en 2006 a 927.000 niños en Hogares de Bienestar.

La reducción del Coeficiente de Gini de 0,58 en 2002 a 0,54 en 2006, el aumento del ingreso promedio de los hogares del 18,8% en términos reales entre 2002 y 2006, y la aplicación del Sisbén, como instrumento de focalización de los programas sociales en el 100% de los municipios.26 No obstante, en el periodo 2000 a 2009, el porcentaje del gasto público social27 -Gráfico 1- pasó de representar el 46,5% del PIB en 2000 al 34% en el año siguiente, solo hasta el 2009 este porcentaje representa el 41% del PIB. Para el cuatrienio 2006-2010, se planteó reducir la pobreza al 35%, la indigencia al 8% y el Coeficiente de Gini a 0,5.

Para lograr lo anterior, la estrategia de reducción de la pobreza y desigualdad se propuso avanzar en el fortalecimiento y articulación del Sistema de protección social; aseguramiento, promoción, formación de capital humano y acceso a activos, y particularmente del componente de promoción social, relacionado con acciones temporales para grupos poblacionales pobres y vulnerables, mejorando los procesos de focalización de los programas sociales y ampliando la cobertura del Programa Familias en Acción a 1.5 millones de familias.

La justificación para el rediseño del nuevo modelo explicaba que el remplazado obedecía a un enfoque asistencial predominantemente sectorial y poblacional, por lo que se apostó a un modelo de acciones de coordinación y por simultaneas entre entidades de sectores que desarrollaran las dimensiones de la política social.

Para el 2009, la misión para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad determinó una metodología para la actualización de las líneas de pobreza29 tomando como base la Encuesta Nacional de Ingresos y gastos (2006-2007), la que se oficializó en la serie del 2002 a 2010 con un arreglo institucional para dar continuidad y estabilidad a los cálculos de las cifras de pobreza monetaria.

Para el cuatrienio 2006-2010, las cifras de reducción de la pobreza se estimaron en un 31,3%. En el periodo comprendido entre 2008 y 2011 la pobreza multidimensional disminuyó de un 34,7% a un 29,4%, con mayor incidencia en la zona urbana con una variación de 23,5% en 2010 a 22,2% en 2011 con una reducción de (-1.3 p.p.) en la zona rural, la incidencia entre en 2010 y 2011 se mantuvo igual con un 53,1%30. Gráfico 2.

En el periodo 2010-2014 de Juan Manuel Santos,31 se desarrolló una metodología complementaria para estimar cifras de pobreza multidimensional. Mediante el CONPES 150 de 2012, se determinó el arreglo institucional para medir las cifras de la pobreza monetaria32 y la multidimensional,33 que permite sustraer información de la privación de personas en dimensiones como educación, salud, servicios públicos domiciliarios y condiciones de vida entre otras.

Entre los arreglos institucionales relevantes para la medición de la pobreza se delega al DANE la función de asumir el cálculo y la oficialización de las cifras de pobreza monetaria y multidimensional a partir del año 2012.

Durante el 2013 y 2014 el gobierno adelantó un plan de mejoramiento al SISBEN. De acuerdo con las cifras de la CEPAL 2012, reveladas por el informe de seguimiento al PND 2010-2014,35 para el 2011 la pobreza en América Latina fue de un 29,4%, incluyendo 11,5% de la población indígena o pobreza extrema. Colombia en comparación con las anteriores cifras, presentó una proporción menor de pobreza en 4,7 puntos porcentuales y menor en pobreza extrema de 0,9 puntos porcentuales. Comparado con los países de Suramérica, Colombia es el tercer país con mayor pobreza y pobreza extrema, del continente, antecedido por Paraguay y Bolivia.

No obstante, sostiene el estudio de la CGR que en el análisis de indicadores complementarios, como el índice de brecha de pobreza, que considera en su cálculo la diferencia entre el ingreso medio de los pobres y la línea de pobreza y el índice de brecha de pobreza al cuadrado, que toma además en consideración la forma en que dichos ingresos se distribuyen entre los pobres, se muestra a Colombia con una reducción un poco mayor de la tasa de pobreza, dando cuenta de un mejoramiento en la brecha y distribución de ingresos de los pobres.

Por lo anterior se determinó que la meta trazada para el cuatrienio se cumplió, sin embargo, según Informe de seguimiento a las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2010- 2014 “Prosperidad para todos” en el componente de pobreza e inequidad el crecimiento promedio del PIB de 4,5%, se estableció por debajo de la estimada por el DNP, a diferencia de las establecidas para pobreza extrema e inequidad, las cuales se mantuvieron, de acuerdo con los cálculos que se hicieron en el momento, cuando se planteó la reducción de la pobreza en 8,2 p.p. La pobreza por ingreso continúa disminuyendo; en 2012 el 32,7% de la población se encontraba en esta situación a nivel nacional, el 46,8% de la población rural y el 28,4% de la población urbana.

Por su parte, la población en situación de pobreza extrema en el orden nacional fue del 10,4%, en el área rural 22,8% y en la urbana de 6,6%. Sostuvo la CGR que de acuerdo con la CEPAL -Gráfico 3-, mientras en Colombia lo que más contribuyó a la reducción de la pobreza fue el efecto que por crecimiento aportó a la reducción de 5,8 p.p, en Bolivia, Ecuador y Uruguay contribuyó el efecto distributivo en un 50% del logro.

La CGR emitió una función de advertencia para que se establezcan mecanismos técnicos e idóneos que permitan identificar a los posibles beneficiarios del programa familias en acción, toda vez que observó que el hecho que genera mayor riesgo es la falta de veracidad de la información del Sisbén.

Para el componente de equidad se concluyó que es clara la concentración del ingreso sin un cambio sustancial en la población de los deciles 9 y 10, los cuales poseen más del 50% del ingreso con mayor incidencia en el área urbana. Para el programa Familias en Acción la CGR indica que tan solo se cubre el 46% de los hogares del quintil más bajo del ingreso y un 33% de los beneficiarios pertenecen a los quintiles 3, 4 y 5 de ingreso.

La CGR emitió una función de advertencia a todos los alcaldes distritales y municipales para que establezcan mecanismos técnicos e idóneos que permitan identificar a los posibles beneficiarios del programa, toda vez que observó que el hecho generador de mayor riesgo es la falta de veracidad de la información recaudada por la Oficina del Sisbén de cada entidad territorial, lo cual puede originar la inclusión de familias que no reúnen las condiciones jurídicas para acceder al incentivo, así como la exclusión de aquellos que más lo necesitan, situación que constituye un incumplimiento a los fines del Estado Social de Derecho.

>El reto para la superación de la pobreza y el cumplimiento de los ODS requiere esfuerzos presupuestales y de articulación institucional óptimos, aunados a la implementación de medidas que reduzcan brechas y de distribución de ingresos y acceso a bienes de capital que permitan un crecimiento económico sostenible y sostenido para posicionar a Colombia en estándares óptimos.

Por otra parte, se evidenció que para las transferencias monetarias condicionadas en Familias en Acción, la deserción escolar aumenta después de los 13 años, con importantes barreras para el acceso a la educación superior, aumentando las brechas de educación.

Para la población beneficiaria en la Estrategia Unidos, se evidenció una mejora en la asistencia escolar, pasando de 22 p.p en 2009 a 9,9 en 2011, lo que indica que la estrategia a largo plazo puede lograr similares efectos que el Programa Familias en Acción. En la ECV39 2011, el 53% de los hogares manifestaron que sus condiciones de vida eran iguales o peores que las que tenían 5 años antes, el 49,6% manifestó que su ingreso no alcanzaba a cubrir los gastos mínimos y el 10,9% afirmó que alguno de los miembros del hogar no había consumido ninguna de las tres comidas la semana anterior a la encuesta, por falta de dinero.

Para el Programa Subsidio al Adulto Mayor, se estimó que se cubrió al 51,5% de la población, con un monto entre 35 mil y 75 mil pesos, los que no contribuyeron a que los beneficiarios salieran de la indigencia;41 de acuerdo a estimaciones de la CGR se determinó que el 38% de hogares de ingresos altos se favorecieron del subsidio, mientras tan solo el 8% de los hogares del quintil uno accedieron al programa. Gráfico 4.

En la estrategia de atención a la Primera Infancia, la CGR a través del informe concluyó que a pesar del avance considerable respecto a la meta propuesta para 2014, en la asistencia integral de “cero a siempre” la cobertura para los niños más pobres tiende a la baja y los recursos se están destinando de manera inequitativa”.43 El PND definió para el 2014 una meta de cobertura de 1.200.000 infantes lo que representa un 53,5% de los niños vulnerables en Colombia.

La CGR determinó que la oferta de servicios para la Primera Infancia es dispersa y desarticulada. Lo anterior, debido a que se presentaron diferentes modalidades de atención para una población cuya característica común es la vulnerabilidad, generando como consecuencia que no se permitiera la implementación, evaluación y control de las diferentes modalidades de atención que puede ofrecer el ICBF en beneficio de la población que lo requiere.

De acuerdo con visitas efectuadas por la Red Unidos se determinó que para 2010, un 54% de las familias que se propusieron vincular los niños menores de 5 años lo hicieron, para el 2011 lo hicieron un 46%. En desnutrición crónica (retraso en talla para la edad), el porcentaje obtenido para la población menor de cinco años fue de 13,2%, de acuerdo con la encuesta ENSIN 2010, sin embargo, aún se presenta un rezago importante por superar con respecto a la meta de gobierno a 2014 (8%), teniendo en cuenta que existe una población de primera infancia con un riesgo del 30,2% de presentar desnutrición crónica.

Para el período 2014-2018, el PND planteó el impulso de un modelo económico que contribuyera a la equidad y la inclusión con los siguientes objetivos: 1. Erradicar la pobreza extrema en 2024 y reducir la pobreza moderada; 2. Reducción de brechas en ingresos y en accesos de servicios de salud, educación, servicios públicos, infraestructura y conectividad; y 3. La promoción de desarrollo incluyente en el país y las regiones. De acuerdo con indicadores del DNP, en el cuatrienio la pobreza monetaria se redujo en 5,4 p.p. pasando de 41,4% en 2014 a 36% en 2017, en el periodo 2014-2017 la pobreza monetaria rural disminuyó en 1,6 p.p.

Para 2017, la incidencia de pobreza monetaria extrema se ubicó en 7,4 % en el total nacional, disminuyendo en 1,1 p.p. en relación con el 2016 con una incidencia del 60,86 % de colombianos que salieron de la pobreza en el área rural, que equivale a 2,6 p.p. y una disminución de 0,7 p.p. en la zona urbana del país.

En las acciones orientadas a incentivar generación de ingresos para superación de la pobreza se destacan las siguientes: programa ser emprende rural, reporta matrículas de 190.387 aprendices con cumplimiento del 100%.

El coeficiente de Gini 2017, de acuerdo con cifras del DANE y de la GEIH fue de 0,508 puntos que en comparación con el resultado del 2016 de 0,517 disminuyó en 0,009 puntos con una reducción de desigualdad en clase media, toda vez que el ingreso de las familias más pobres, que pertenecen al primer quintil, aumentó en 4,6% mientras que para las familias más ricas del quinto quintil se redujo en 2,1%. Para el final del cuatrienio la atención del Programa Familias en Acción brindó cobertura a 2.408.481 familias, con trasferencias monetarias condicionadas en salud y educación, con un cumplimiento del 94,4% de la meta.

Así mismo, se atendieron 3.197.689 niños, niñas y adolescentes (NNA) con lo que superó en 4,2 p.p. la meta fijada. Para el Programa Jóvenes en Acción se reportó una 13,1% del cumplimiento por encima de la meta propuesta.

En las acciones orientadas a incentivar generación de ingresos para superación de la pobreza se destacan las siguientes: Programa SER Emprende Rural, reporta matrículas de 190.387 aprendices con cumplimiento del 100%. Para el Programa de Intervenciones Generación Ingresos, Prosperidad Social reporta 298.562 beneficiarios con un cumplimiento del 97,6%. Para los programas de mejoramiento de vivienda reportan 19.039 familias beneficiarias con un cumplimiento del 82,5% de la meta. Para los programas de emprendimiento, entre 2014 y 2018 se acompañaron 121 iniciativas de industrias culturales en procesos de fortalecimiento y formalización, con un cumplimiento del 100%.

La Estrategia Nacional de Superación de la Pobreza consolidó el acompañamiento familiar y comunitario como el soporte mediante el cual las entidades nacionales, territoriales y el sector privado establecen sus programas, los focalizan y llevan la oferta a las poblaciones más pobres del país. Bajo este esquema, 41.370 hogares rurales fueron acompañados en 2018, lo cual implicó un cumplimiento del 67,9% de la meta.

Según el DANE para el 2018 la pobreza Multidimensional en Colombia fue 19,6% para el total nacional mientras en 2016 fue 17,8%, la pobreza monetaria fue 27,0% y la pobreza extrema de un 7,2%; así mismo entre 2017 y 2018 entraron a la pobreza 190.000 personas.49 Para el Cuatrienio 2018-2022 el PND, orientó esfuerzos hacia la inclusión social y productiva, a través del emprendimiento y la equidad como semilla, el emprendimiento como tronco de crecimiento y la equidad como fruto, para construir el futuro de Colombia.

En cuanto a la reducción de la pobreza se establecieron los siguientes objetivos: 1) atacar la pobreza en todas sus dimensiones; 2) recuperar el espacio de coordinación institucional y seguimiento a la estrategia de reducción de la pobreza; 3) aumentar el impacto de los programas para la reducción de la pobreza y; 4) enfatizar la reducción de la pobreza en Buenaventura, Chocó, La Guajira y San Andrés.

El PND se conformó por 25 pactos 3 estructurales, 13 transversales y 9 regionales más un capítulo de consistencia macroeconómica. El PND en su diagnóstico destaca que entre 2002 y 2017 salieron de la pobreza 7 millones de personas (4.5 millones de cabeceras y 2.5 millones de áreas rurales), lo que significó una reducción de 22,8 p. p. en la pobreza monetaria, pasando de 49,7% a 26,9% -Gráfico 5-.

Es importante destacar que en los últimos cuatro años, la disminución fue más marcada en la zona rural que en las cabeceras, en las que se desaceleró la caída. A 2017, la pobreza monetaria rural fue un 50% más alta que la urbana.52 En el mismo periodo, salieron 3,6 millones de personas de la pobreza monetaria extrema, de las cuales 1,8 millones fueron de cabeceras y 1.8 millones de áreas rurales, para una reducción de más de la mitad (10,3 p. p.), pasando de 17,7%, a 7,4% (Gráfico III-24). A 2017, la pobreza extrema rural fue 3 veces más alta que la urbana. Gráfico 6.

La pobreza multidimensional se ha reducido desde 2010 (primera medición oficial) y actualmente se ubica en un 17%, además de la disparidad entre las cabeceras y la zona rural. Así mismo, se evidencia como, en el 2010, el IPM rural era el doble del de las cabeceras, y en 2017 era tres veces mayor.54 Gráfico 7.

Para los programas de transferencias monetarias condicionadas indican las bases del plan que Familias en Acción y Jóvenes en Acción han mostrado impactos positivos en la acumulación de capital humano de la población participante.

En particular, Familias en Acción ha evitado que 350.000 personas cayeran en la pobreza y 323.000 en la pobreza extrema en 2017 y ha contribuido al aumento de 26 p. p. en la asistencia escolar de personas con discapacidad en la zona rural y en la disminución de 2 p. p. del embarazo adolescente entre los participantes del programa.

El gobierno enfrentó los retos de la pandemia que afectó la economía mundial y que obligó a orientar esfuerzos hacia la adopción de medidas para atender a la población afectada, con programas de transferencias monetarias no condicionadas como respuesta al impacto económico causado por el COVID-19 en Colombia.

Para los programas de transferencias monetarias condicionadas indican las bases del plan que familias en acción y jóvenes en acción, han mostrado impactos positivos en la acumulación de capital humano de la población participante.

A través del Decreto Legislativo 518 de 2020, se establecieron los lineamientos para la creación del Programa Ingreso Solidario, que tiene por objeto mitigar los impactos de la emergencia del COVID-19 sobre la población en pobreza y condición de vulnerabilidad económica que no cuenta con ayudas monetarias de los programas del orden nacional. No obstante, de 4 millones 85 mil familias beneficiarias del Programa Ingreso Solidario, se evidencia que a pesar de una baja tasa estadística en el muestreo, los resultados sugieren que el programa mejoró la situación financiera de los hogares beneficiarios principalmente mediante incrementos en el gasto no alimentario.

Así mismo, el programa determinó un monto fijo de transferencia por valor de $160 mil pesos para cada hogar, sin importar el número de miembros por lo que los efectos heterogéneos son ambiguos,57. Los efectos de la transferencia tienen mayor impacto en hogares con menores miembros, para los cuales el monto per-cápita de la transferencia era mayor: entre 80.000 y 160.000 pesos en comparación con montos menores a 20.000 pesos en el caso de hogares con más de 4 miembros. Se destaca que los efectos fueron mayores para los hogares que, al momento del inicio del programa, tenían una situación laboral más precaria para enfrentar la crisis.

Así mismo, mediante Decreto Legislativo 812 del 3 de julio de 2020, se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

A partir de este decreto el DPS se encarga, de “los aportes del Estado otorgados, en carácter de subsidios directos y monetarios, a la población en situación de pobreza”. Se unifican todas las transferencias monetarias en una sola entidad para lograr mayor eficiencia en la atención. A partir de este acto administrativo, los beneficiarios de Colombia Mayor, Ingreso Solidario y Compensación del IVA son atendidos por el Departamento Administrativo de Prosperidad Social.

La CGR considera que para el programa jóvenes en acción se requiere focalización diferencial para jóvenes con discapacidad, toda vez que no se dispone de dicho enfoque y las condiciones de la población en discapacidad en este grupo etario son críticas.

Para el Programa Familias en Acción, se beneficiaron 2.186.142 familias, con un avance del cuatrienio del 90,83%. Al respecto es preciso determinar que los requisitos para la transferencia económica está condicionada a que las familias accedan a servicios de educación, control de crecimiento y nutrición y controles prenatales.

Las condiciones de ingreso de acuerdo con lo definido en el Manual Operativo del Programa Familias en Acción Versión 5, los requisitos para la inscripción o vinculación de una familia al programa son: (i) Que la titular se encuentre incluida en la base de datos utilizada para la focalización de las familias potenciales, según grupo poblacional al cual pertenezca: SISBEN, UNIDOS, RUV o listados censales indígenas; (ii) Que haya sido seleccionada en el proceso de focalización realizado por el programa y (iii) Que entre sus miembros cuente con niños, niñas y adolescentes menores de 18 años.

Durante este cuatrienio se avanzó en el rediseño y focalización del Programa Familias en Acción, Jóvenes en acción, Red Unidos, implementación de intervenciones de inclusión productiva, especialmente en zonas rurales, al igual que la implementación de la Mesa de Equidad, instancia que establece directrices para la reducción de pobreza.60 Para el programa Jóvenes en Acción, desde la creación del Manual Operativo versión 8, se modificaron aspectos relevantes que traen consigo más beneficios para los jóvenes inscritos en el programa, y el aumento en la cobertura es un aspecto radical de inclusión.

No obstante, considera la CGR que para el programa Jóvenes en Acción se requiere focalización diferencial para jóvenes con discapacidad, toda vez que no se dispone de dicho enfoque y las condiciones de la población en discapacidad en este grupo etario son críticas.62 En el PND 2018 - 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, se inscribieron 587.954 nuevos jóvenes, superando la meta de 500.000 nuevas inscripciones. Para el programa Colombia Mayor de acuerdo con el resultado de la convocatoria dirigida a resguardos y comunidades legalmente constituidos, en 2021 se asignaron 5 mil cupos para adultos mayores indígenas a través de la Resolución 03104 del 14 de diciembre de 2021.

Con corte al mes de diciembre de 2022, se realizó el pago de las nóminas de enero hasta diciembre del Programa Colombia Mayor.63 En el 2020, a través del CONPES 3877 se declara de importancia estratégica del sistema de identificación de potenciales beneficiarios Sisbén IV, con la oportunidad para que más programas y entidades utilicen el Sisbén como un instrumento no solo para la definición de sus beneficiarios, sino también como insumo para su planificación, debido a las mejoras en la calidad de información y las utilidades adicionales (como la georreferenciación y el cálculo del IPM a nivel municipal).

En información recolectada por la CGR64 se evidencia que el reto para este próximo cuatrienio es lograr la implementación de sistemas de información depurados como herramienta para la correcta focalización de estos programas. Resaltan las Bases del PND 2022-2026, que no hay un inventario único de los subsidios sociales del Estado, por lo cual no existe un costeo del gasto total destinado a ellos. Adicionalmente, no se cuenta con lineamientos que orienten su creación y funcionamiento y, en consecuencia, no existe una lógica intersectorial de concurrencia, complementariedad y pertinencia en su formulación.

Así mismo menciona la ausencia de información consolidada y de calidad que permita hacer seguimiento a su implementación; la falta de definición de esquemas de evaluación que identifiquen los impactos y pertinencia de los subsidios; la existencia de población que no se encuentra en condición de pobreza y es beneficiaria de subsidios (errores de inclusión que demandan procesos de depuración de las bases para la focalización); y, en algunos casos, la falta de acuerdos explícitos con los ciudadanos que aclaren las condiciones del subsidio (como aquellas condiciones referidas a los criterios de entrada, permanencia y salida; y el hecho de que son ayudas temporales y no permanentes).

Un reto para la focalización de los programas de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, es la permanente actualización de las plataformas de información y caracterización.

Considera la CGR65 que la implementación de SISBEN IV, requiere que las familias que se encuentran en fase III y que no cumplen con los nuevos puntajes, hagan un tránsito armónico a la nueva caracterización o de lo contrario se enruten por los programas que permitan minimizar impactos de la salida del programa. Un reto para la focalización de los programas de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, es la permanente actualización de las plataformas de información y caracterización, como el SISBEN IV, el Registro Social de Hogares, sistema interoperable de información que busca unificar información socioeconómica y de subsidios de la población para mejorar los procesos de focalización y la eficiencia del gasto social, y así contribuir a superar la desarticulación de las bases de datos/registros administrativos de las diferentes entidades.

La revista Economía Colombiana (2018)67 señala que respecto a los subsidios no existe acuerdo pleno acerca de su definición, naturaleza, medición del impacto y la forma en que ellos contribuyen, o no, en el bienestar de la población, reducción de la pobreza y la desigualdad, ni sobre la conveniencia de que, hacia el futuro, todo subsidio deba estar previamente contemplado en una norma legal. El investigador del DNP68 resalta el hecho de que para 2015, y en general en los últimos años, el gasto en subsidios entre sociales y productivos superó el 40% del Presupuesto General de la Nación, equivalente a 9,0% del PIB.

A pesar de su importancia macroeconómica y social y la magnitud de recursos públicos que suelen canalizar, el Ministerio de Hacienda, identifica tres problemas de política pública en el tema de subsidios, así: 1) Falta de lineamientos en la formulación o el diseño de subsidios. 2) Falta de información oportuna para su seguimiento y evaluación, y 3) Falta de mecanismos institucionales para el seguimiento y la evaluación integral del gasto en subsidios.

“En razón a los vacíos normativos e informativos antes expresados, varios de los subsidios sociales se encuentran mal diseñados y/o mal focalizados, y como consecuencia la forma de distribución es inequitativa y el impacto agregado de los subsidios monetarios es muy pequeño en la reducción de la desigualdad. “En Colombia en 2015 el coeficiente GINI –que mide el nivel de desigualdad en una economía– solo se redujo en 0,01 gracias a los subsidios monetarios”. “No existen mecanismos institucionales que permitan el seguimiento, priorización y evaluación de manera integral del estado del gasto público en subsidios y su impacto (…).”

Desde una evaluación preliminar de la CGR a los impactos de las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas es preciso indicar como preponderante la revisión y el alcance de los montos establecidos para las transferencias, teniendo en cuenta la baja cobertura para las necesidades de la población vulnerable, pobre y en pobreza extrema.

Se requieren acciones orientadas a mejorar la cobertura de población elegible, teniendo en cuenta las bajas tasas de atención 51,5 %, frente a un 48,5 % sin cobertura de total de la población en situación de pobreza. No obstante los programas de transferencias condicionadas han impactado positivamente acciones para mejora y prevención de la pobreza, en especial en las probabilidades de matrículas de NNA y asistencia de controles de crecimiento y desarrollo.

La CGR en su evaluación considera que se requieren acciones orientadas a la mejora de la cobertura de población elegible de atención, teniendo en cuenta las bajas tasas de atención 51,5 %, frente a un 48,5% sin cobertura de total de la población en situación de pobreza.

Para el 2021, Colombia registró un total 971.000 mil pobres multidimensionales menos respecto a 2020, de los cuales 665.000 son de centros poblados y 306.000 mil de cabeceras municipales. Los departamentos que más redujeron pobreza multidimensional en 2021 fueron Amazonas (13,3 %), Chocó (13,0 %), Vaupés (12,9%), Vichada (10,8%), lo que contribuye a la reducción de la desigualdad territorial.

Para el 2021 la pobreza multidimensional fue de 16,0% 2,1 puntos menos que en 2020, mientras en el total nacional la pobreza monetaria fue 39,3% y la pobreza monetaria extrema fue 12,2%.73 Al cierre de 2020 la pobreza monetaria se incrementa en 7.2 p.p. para ubicarse en 35,4% con metodología MESEP. Esta situación se debe a la caída del PIB y al deterioro del mercado de trabajo.

A fin de evitar un mayor aumento en la pobreza monetaria, al cierre de diciembre de 2022 Prosperidad Social dio continuidad a los programas de Familias en Acción, y se efectuó la liquidación del 6ª ciclo de pagos de la vigencia a las familias beneficiarias de transferencias monetarias condicionadas y se inició la entrega de las mismas, con una inversión $390.572.281.150 millones, para un total de 1.862.103 beneficiarios.

Para afrontar la pandemia el Gobierno Nacional a través del DPS destinó más de 32.9 billones de pesos en transferencias monetarias a hogares vulnerables. De acuerdo a cifras del DNP entre 2020 y 2021 1.4 millones de personas salieron de condición de pobreza monetaria extrema, según cifras reveladas por el DANE se registró una disminución de 3,2 p.p. en pobreza y 2,9 p.p. en pobreza extrema.75 En 2021, la pobreza monetaria fue 3,2 puntos porcentuales menor a la registrada en 2020, cuando fue 42,5 %; en 2021, la pobreza monetaria extrema fue 2,9 puntos porcentuales menor a la registrada en 2020, cuando fue 15,1 %, mientras en los centros poblados y rural disperso, la pobreza monetaria presentó un incremento de 1,7 puntos porcentuales, pasando de 42,9 % en 2020 a 44,6 % en 2021.

En 2021, el coeficiente de Gini en el total nacional fue 0,523 y en 2020 de 0,544. Esto significa una disminución en la desigualdad del ingreso de los hogares. De acuerdo con el DANE -Gráfico 8- la población en situación de pobreza multidimensional entre 2020 y 2021 atendida por los programas de transferencias monetarias, más Familias en Acción, corresponden al 29,36 % de 2.157.774 del total en situación de pobreza multidimensional, lo cual refleja que la cobertura de población requiere mayor énfasis para lograr la superación de la pobreza.

De acuerdo a estimaciones de la CGR el subsidio otorgado a los adultos mayores tan solo cubre un 37,1% de la canasta básica alimentaria, por lo que es pertinente revaluar el monto que se otorga a las personas del Programa Colombia Mayor.

De acuerdo con estimaciones de la CGR,77 se considera que el valor de una canasta básica alimentaria en Colombia a principios del año 2021 estaba en $215.410 pesos, lo que equivale al 22,9% de un SMMLV. Esto refleja que el subsidio otorgado a los adultos mayores tan solo cubre un 37,1% de dicha canasta, por lo que es pertinente revaluar el monto que se otorga a las personas del Programa Colombia Mayor, con el fin de poderles garantizar el acceso a una canasta alimentaria básica para su sostenimiento.

Retos y Propuestas PND 2022-2026

El Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno del Presidente Gustavo Petro, propone establecer un solo programa que armonice las transferencias monetarias tanto condicionadas como no condicionadas.

El diseño del programa tendrá como eje central el hogar, y el ciclo de vida de cada uno de sus integrantes, bajo un enfoque de género y diferencial, con el propósito de determinar las condiciones de permanencia que se aplicarían y el monto que recibirían. El valor de la transferencia tendrá un componente condicionado (para los hogares que cuenten con niños, niñas y adolescentes y se sujetará a la asistencia escolar y a atenciones de salud), y otro no condicionado.

El monto de estas transferencias dependerá del número de integrantes del hogar y de la clasificación socioeconómica del mismo, de acuerdo con el Sisbén o el instrumento de focalización que haga las veces. El programa se complementará con un componente transversal de bienestar comunitario que busca mejorar las capacidades individuales y colectivas de los hogares beneficiarios.

Así mismo, se propone un programa de acompañamiento familiar y comunitario en el territorio que busque principalmente guiar/ orientar al hogar o comunidad en su proceso de movilidad social y de manera adicional, realizar la gestión que promueva el acceso preferente a la oferta social pertinente.

Otra reforma que se propone al programa de transferencia monetaria (Colombia Mayor), que a 2021 tiene una cobertura cercana a los 1.7 millones de beneficiarios activos y que fue financiado con una apropiación por valor de $ 2.58 billones de pesos, es una una revisión de la pertinencia del monto de la transferencia por $80.000 pesos lo que equivale al 22,9% de una canasta básica a precios del 2021 y que no garantiza el mínimo vital para esta población.79 Las bases del PND, establecen que en el marco del Registro Social de Hogares (RSH) se implementará de manera gradual la verificación del reporte de ingresos de los hogares, o su estimación en los casos para los cuales no se encuentre información en los registros administrativos, acciones que se prevé fortalezcan las bases de información con las que se focalice de forma eficiente y eficaz los programas orientados a la movilidad social y superación de la pobreza.

Al respecto, la CGR emitió alertas en las que detectó giros a fallecidos y población que no cumple requisitos para los programas de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas; se analizaron más de $11.2 billones de pesos, entregados a más de 11 millones de beneficiarios,80 alerta que generó una actuación especial de fiscalización, la cual se tradujo en 7 presuntos hallazgos fiscales por cuantía superior a los $22.062 millones de pesos.

> Los retos que tiene Colombia para superar los niveles de pobreza y desigualdad obliga a que los niveles de confianza en la institucionalidad aumenten, sumado a la percepción de normalidad que la sociedad asumió respecto de la pobreza, estos son factores que suponen trampas para la demanda de políticas redistributivas, falta de solidaridad y poco interés por el pago de impuestos.

Este escenario obliga a las entidades ejecutoras de la política, a que tanto el cruce de información, como la consistencia de los sistemas de focalización estén acordes a las necesidades de la población y a los retos de garantizar que los esfuerzos presupuestales e institucionales lleguen a quienes más lo necesiten.

Los retos que tiene Colombia para superar los niveles de pobreza y desigualdad, que lo catalogan entre los más desiguales del planeta, obliga a que los niveles de confianza en la institucionalidad aumenten, sumado a la percepción de normalidad que la sociedad asumió respecto de la pobreza, factores que suponen trabas para la demanda de políticas redistributivas, falta de solidaridad y poco interés por el pago de impuestos, como lo afirma María Angélica Arbeláez, Directora del Informe del PNUD en Colombia “una nueva forma de entender la pobreza y la desigualdad en Colombia.”

El reto para la superación de la pobreza y el cumplimiento de los ODS requiere esfuerzos presupuestales y de articulación institucional óptimos, sumados a la implementación de medidas que reduzcan brechas sociales y de distribución de ingresos y acceso a bienes de capital que permitan un crecimiento económico sostenible y para sostener a Colombia en estándares óptimos. La institucionalidad del Estado y la definición de trazadores presupuestales son preponderantes para destinar recursos permanentes a programas, planes y políticas para superación de la pobreza.

.

RELACIONADOS