Las herramientas normativas y de política pública que lo desarrollan y que hoy sirven de fundamento para la transformación del control fiscal en su función de vigilar los recursos públicos destinados a atender y a garantizar sus derechos.

LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 introdujo las principales bases para asegurar la atención, protección y garantías de derechos de las poblaciones diferenciales del país. Lo anterior, desde el reconocimiento de Colombia como un Estado social y democrático de derechos, en el que se garantiza la pluralidad, la diversidad y la igualdad.

Como consecuencia, la inclusión del enfoque diferencial en los instrumentos normativos nacionales, se cimenta en lo dispuesto en el artículo 13 que establece la igualdad como principio y derecho, generando la obligación de promover las condiciones para que esta sea real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y protegiendo especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física, mental o social, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. Así mismo, en el marco del conflicto armado, se derivaron diferentes situaciones que condujeron a varias poblaciones a condiciones manifiestas de debilidad, desplazamiento y otras consecuencias de la violación de derechos y llevaron al Estado a asumir compromisos tanto nacionales como internacionales en pro de la protección de las víctimas de este fenómeno.

❯  El Artículo 13 establece la igualdad como principio y derecho, por lo tanto genera la obligación de promover las condiciones para que esta sea real y efectiva.

Sin embargo y con el objeto de concretar el concepto, el Departamento Nacional de Planeación propone definir el enfoque diferencial como una forma de analizar, actuar, valorar y garantizar el desarrollo de una población, basada en sus características diferenciales desde una perspectiva de equidad y diversidad (DNP, 2016).

Situación de las poblaciones con enfoque diferencial

En Colombia, según datos estadísticos del DANE, los grupos diferenciales1 presentan las mayores brechas sociales que se traducen en abandono estatal y vulneración de derechos fundamentales. En relación con la situación de la mujer, el DANE reporta que casi 3 de cada 10 mujeres colombianas de 15 años y más no cuentan con ingresos propios a diferencia de uno de cada 10 hombres -Gráfico 1-; La tasa de desempleo de las mujeres es mayor a la tasa de los hombres en particular entre las y los jóvenes de 18 a 24 años en el cual las mujeres representan el 22,9 % y los hombres el 13,8 % (DANE, CPEM, ONU Mujeres, 2020).

En lo que concierne a la autonomía física, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF), reporta 1.001 mujeres asesinadas en 2019, mientras que, de los 77.303 casos de violencia intrafamiliar registrados en 2019, 42.134 correspondieron a mujeres agredidas por su pareja o expareja (DANE, CPEM, ONU Mujeres, 2020).

En Colombia se reconocen tres grupos étnicos en condiciones de vulnerabilidad, que de acuerdo con los resultados del Censo DANE 2018, constituyen el 13,63% de la población, desagregados así: Indígenas 3,95%, Negros, Afrocolombianos, Raizales y Palenqueros - NARP 9,68% y el pueblo Rom o Gitano 0,006%. Los grupos étnicos registran una incidencia de pobreza multidimensional notablemente más alta que la del total nacional. La pobreza multidimensional en población indígena es 2.5 veces la del total nacional (45,8 % versus 17,8 % respectivamente) y la pobreza en las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras es 1.5 veces más alta (26,9 % versus 17,8 %).

❯ El enfoque diferencial permite proteger a aquellas personas que, por su condición económica, física, mental o social, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

Las mayores disparidades entre grupos étnicos y población están en las variables de vivienda y servicios públicos domiciliarios; así mismo, presentan un mayor porcentaje de inseguridad alimentaria -Gráfico 2- (Contraloría General de la República, 2022)

De acuerdo con el censo nacional de población y vivienda de 2018 (CNPV), 3.134.037 de colombianos poseen algún tipo de discapacidad -Gráfico 3-, cifra que representa el 7,1% de la población total del país (Ministerio de Salud y Protección Social , I-2020), de los cuales el 57,32% reportaron tener dificultades en los niveles de severidad 1 o 2 según la escala del Washington Group.2 Las personas con discapacidad tienen dificultades en el acceso e inclusión laboral frente a las personas que no tienen discapacidad, de acuerdo con el censo 2018 realizado por el DANE, en los niveles de severidad 1 o 2 solo el 46,3% de los hombres y el 31,5% de las mujeres con discapacidad reportó estar trabajando.

Los adultos mayores, según datos del Censo entregado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE (2018) corresponden al 13,5% de la población, El Ministerio de Salud informó en 2021 que entre 1985 y 2020 la proporción de adultos mayores pasó del 6,9% al 13,8 %, con lo cual se evidencia que la población colombiana se ha envejecido. Así las cosas, el índice de envejecimiento refleja un acelerado crecimiento de la población adulta mayor respecto a los niños, niñas y adolescentes (Ministerio de Salud y Protección Social, 2021). Las principales problemáticas que afectan a la población adulta mayor en Colombia se encuentran asociadas a las condiciones de pobreza, bajos ingresos, carencia de una pensión o de ahorros suficientes, acceso a vivienda, que constituyen un riesgo latente para la garantía de los derechos (Ministerio de Salud y Protección Social , 2022). Gráfico 4.

En relación con la baja cobertura en pensiones, el Ministerio de Salud indicó que para 2020 tan solo el 23% de la población adulta mayor manifestó tener una pensión, apenas el 5% cotizó a un fondo de pensiones y cerca del 70% no cotizó (Ministerio de Salud y Protección Social , 2022). El artículo 44 de la Constitución Política, contempla los derechos fundamentales de los niños y el articulo 45 estableció que los adolescentes tienen derecho a la protección y a la formación integral.

❯ Uno de los principales hitos mediante el cual se le da rango constitucional al enfoque diferencial es el Acto Legislativo 02 del 2017 sobre el acuerdo final de paz que buscó atender de manera prioritaria a las poblaciones afectadas por el conflicto armado especialmente niños, niñas, mujeres y adultos mayores.

A pesar de los diversos instrumentos jurídicos y legales de protección, entre las principales problemáticas que afectan a esta población se encuentran: la deserción escolar, embarazo adolescente, bajo peso al nacer, abuso sexual, maltrato infantil, desnutrición, reclutamiento forzado y pobreza (Contraloría General de la República, 2021). En cuanto a salud, según Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSIN), en 2015, 10,8% de los menores de 5 años padecieron desnutrición crónica o retraso en talla.

De otra parte, sobre el derecho a la educación, en Colombia de 4.715.109 niñas/os entre los 0 y los 5 años, sólo 1.523.576 asisten a programas y centros de educación inicial, de acuerdo con datos del Sistema de Seguimiento al Desarrollo Integral de la Primera Infancia (Misterio de Educación Nacional, 2019). Ahora bien, en relación con el derecho a ser protegido contra toda forma de violencia, reportes del ICBF (2021), señalan que, 9.011 niñas/os y adolescentes sufrieron maltrato, un promedio de 24 casos al día, en 2019. En 2020 la cifra llegó a 13.266 lo que corresponde a un aumento de 47% (NIÑEZYA , 2021). Gráfico 5.

De acuerdo con el índice de pobreza multidimensional (PM) de 2020, entre 2019 y 2020 se registró un incremento al pasar de 17,5% a 18,1%. El aumento más alarmante fue el de centros poblados y rurales disperso, que pasó de 34,5% a 37,1% (DANE, 2020).

De otra parte, es necesario manifestar que desde la mirada al enfoque diferencial, encuentra relevancia la aplicación del enfoque de interseccionalidad. Este enfoque permite conocer la presencia simultánea de dos o más características diferenciales en una persona, lo que incrementa la desigualdad y, por tanto, la vulnerabilidad en ésta. Al respecto, puede verse que un niño o niña, perteneciente a una minoría étnica, víctima del conflicto armado y en situación de discapacidad, atraviesa realidades, necesidades y problemáticas mucho más complejas de las descritas anteriormente por cada grupo.

❯ En relación con la situación de la mujer, el DANE reporta que casi 3 de cada 10 mujeres colombianas de 15 años y más no cuentan con ingresos propios a diferencia de uno de cada 10 hombres.

Igualmente, una mujer afrodescendiente, cabeza de hogar, que habita en la ruralidad, se enfrenta a desigualdades mucho más profundas que evidencian las grandes brechas y retos a las cuales el Estado colombiano debe hacerle frente para garantizar ese derecho a la igualdad. Sin embargo, se debe aclarar que, conforme a las problemáticas presentadas por los grupos y poblaciones diferenciales, la intervención estatal ha priorizado la necesidad de formular e implementar diferentes instrumentos legales y de políticas públicas que van dirigidas a beneficiar a las poblaciones de especial protección constitucional.

Desarrollo normativo del enfoque diferencial

Normativamente, la evolución del enfoque diferencial en Colombia tiene origen jurisdiccional; es decir, su consolidación se ha dado en razón al cumplimiento de sentencias judiciales que exhortan a las autoridades a diseñar y establecer medidas que contribuyan a eliminar las desigualdades y reducir las brechas que padecen las poblaciones sujetas de protección especial en el país y garantizar sus derechos fundamentales, individuales y colectivos.

Ejemplo de ello, la Honorable Corte Constitucional, mediante Sentencia T-602/03, solicitó al Estado desarrollar políticas públicas de salvaguarda de los derechos fundamentales de las personas y comunidades violentadas por el despojo de sus territorios; y adoptar acciones afirmativas para la protección de los derechos de las personas víctimas de desplazamiento forzado (Honorable Corte Constitucional, 2003). Es en la Sentencia C-253A del 29 de marzo de 2012, donde la Corte definió el enfoque diferencial como la adopción de una serie de medidas encaminadas a enfrentar la situación de vulnerabilidad acentuada de algunas víctimas debido a su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad.

En consideración a lo anterior, para la Corte es clara la necesidad de que el Estado diseñe políticas que contribuyan a eliminar la discriminación, la marginalidad y la violación de derechos fundamentales en grupos cuya situación sea vulnerable (Honorable Corte Constitucional , 2012. ).

De las primeras normas expedidas en Colombia4 , que materializan el enfoque diferencial se encuentran:

• Ley 1438 del 19 de enero de 2011, que regula el sistema general de seguridad social en salud

• Ley 1448 del 10 de junio de 2011 que establece la política de atención y reparación integral a las víctimas en el marco del sector de la inclusión social y la reconciliación.

• Ley 1450 del 16 de junio de 2011, mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo.

• Ley 1618 de 2013 que establece las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad5 . Uno de los principales hitos mediante el cual se le da rango constitucional al enfoque diferencial es el Acto Legislativo 02 del 2017 sobre el acuerdo final de paz6 , que buscó atender de manera prioritaria a las poblaciones afectadas por el conflicto armado especialmente niños, niñas, mujeres y adultos mayores. Cuadro 1.

Resultados de la fiscalización

La fiscalización de las políticas públicas dirigidas a las poblaciones con enfoque diferencial como parte del ámbito misional de la Contraloría General de la República ha sido objeto de diferentes acciones desde lo micro y macro durante los últimos 10 años por delegadas como la del sector social.

Para el año 2020, la CGR, con el objeto de especializar sus competencias, creo la Contraloría Delegada para la Población Focalizada, a la cual, entre otras, le corresponde el control fiscal macro y la orientación del control micro en todo lo relacionado con el enfoque diferencial y población vulnerable.

La Contraloría Delegada para Población Focalizada es una delegada de carácter general y transversal, cuya principal función es la de orientar y articular la vigilancia y control fiscal de los recursos públicos destinados a la ejecución de las políticas públicas que protegen y garantizan los derechos individuales y colectivos de poblaciones sujetas de enfoque diferencial. Esta labor la realiza desde el análisis y evaluación del cumplimiento estatal a compromisos internacionales y de las políticas públicas, determinando su pertinencia, oportunidad e impacto y con la generación de alertas tempranas y el desarrollo de auditorías articuladas con contralorías delegadas sectoriales.

Así las cosas, entre los principales retos que asume esta delegada respecto a la fiscalización de los recursos destinados a la ejecución de políticas públicas dirigidas a población con enfoque diferencial, es el de lograr que sus productos sirvan de insumo al Gobierno para la mejora de sus acciones y optimización de sus recursos, al Congreso de la República para que realice control político al ejecutivo y a la sociedad para que conozcan dónde y cómo el Estado invierte el presupuesto público, generando confianza en la gestión estatal.

❯ El boletín de la CGR “La deuda del Estado colombiano con la niñez de los grupos étnicos”, advirtió al Gobierno Nacional sobre el incumplimiento de los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022, dirigidos a mejorar la situación nutricional de los grupos étnicos en el país.

La Contraloría Delegada para Población Focalizada, en ejercicio del control fiscal, registra los siguientes resultados: Respecto de los grupos étnicos, se destaca el boletín “La deuda del Estado colombiano con la niñez de los grupos étnicos”, en el cual la CGR advirtió al Gobierno Nacional sobre el incumplimiento de los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, dirigidos a mejorar la situación nutricional de los grupos étnicos en el país.

❯ Las principales problemáticas que afectan a la población adulta mayor en Colombia se encuentran asociadas a las condiciones de pobreza, bajos ingresos, carencia de una pensión o de ahorros suficientes, acceso a vivienda, que constituyen un riesgo latente para la garantía de los derechos.

Este documento evidencia que los indicadores de mortalidad infantil por desnutrición en menores de 5 años y desnutrición aguda, moderada y severa en esta misma población, presentan en el periodo de 2018-2022 una tendencia de crecimiento, siendo el año 2022 (año de cierre del PND) el que registra el mayor número de casos, y la niñez indígena la más afectada.

Como resultado de la incidencia de este boletín, el Gobierno Nacional anunció la puesta en marcha de un plan integral de atención para el Departamento de La Guajira con el fin de atender la crisis humanitaria que afronta el Pueblo Wayúu y en especial disminuir la tasa de mortalidad infantil asociada a la desnutrición, plan sobre el cual la contraloría adelantará un seguimiento permanente (Contraloría General de la República, 2023). En igual sentido se resaltan los resultados sobre el “Seguimiento a las acciones e inversiones dirigidas al Pueblo Nukak”.

Este informe profundiza en la inexistencia de condiciones para la atención y acceso a servicios de salud, la ausencia de un enfoque diferencial en el proceso de registro e identificación, la inseguridad alimentaria, las condiciones precarias y parciales en el acceso a educación y vivienda y en las debilidades institucionales presentes en el fortalecimiento de las estructuras organizativas y de gobierno propio.

Se alerta sobre la fragmentación y desarticulación de las acciones de las entidades del orden nacional y territorial, lo cual ha redundado en el retraso de 13 años en la formulación del Plan de Salvaguarda, de 9 años en el Plan Provisional Urgente de Reacción y Contingencia y en los escasos avances en la elaboración del plan retorno.

Como resultado de las acciones y el seguimiento realizado por la CGR, se ha logrado promover acciones en favor del pueblo Nukak, entre las que se resaltan: la asignación de $300 millones por parte del Ministerio de Salud a la Gobernación del Guaviare para atención primaria en salud de esta comunidad, la generación de un plan de contingencia por parte de la Registraduría Nacional para la identificación y registro con enfoque diferencial, el seguimiento a inversiones de 18 entidades por más de $5.500 millones.

De otra parte, es pertinente resaltar los estudios intersectoriales que sobre este grupo poblacional se han adelantado. El Estudio Intersectorial “Avance de los acuerdos del PND 2018-2022 con los grupos étnicos” - Pacto por la Equidad de Oportunidades para Grupos Étnicos: indígenas, negros, afrocolombianos, raizales, palenqueros y Rom, analizó el avance de los acuerdos establecidos con cada uno de los grupos étnia

cos, bajo criterios de eficacia y pertinencia. Teniendo en cuenta que con los pueblos indígenas se establecieron 216 Acuerdos, alrededor de 6 ejes; 78 con el Pueblo Rom y 239 con las Comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; para un total de 533 Acuerdos.

El Estudio abarcó un análisis de la adecuación de los objetivos del Pacto Transversal XII respecto de las estrategias y acuerdos suscritos, así como del cumplimiento de metas, seguido de un análisis de la gestión presupuestal de los acuerdos. Asimismo, se determinaron las causas generadoras de los atrasos en la ejecución de las metas acordadas, determinando a partir de la información analizada, los riesgos en la gestión; ejercicio que presentó como resultados los siguientes resultados:

i) Se evidenció que no existen productos, metas e indicadores que permitan medir el logro de las estrategias y los objetivos estratégicos del Pacto Transversal No XII del Plan Nacional de Desarrollo – PND 2018-2022.

ii) Que sólo el 60% de los acuerdos apunta al desarrollo de las estrategias; el 36% de los acuerdos presenta retrasos;

iii)El presupuesto total asignado y acumulado 2019 - 2020 ascendió a $1.4 billones que representa 4,83% del presupuesto indicativo de $29 billones acordado en el marco de la consulta previa del PND 2018-2022 mientras que los recursos ejecutados alcanzan el 4,2% de dicho presupuesto;

iv) Se evidenció que los recursos no se dispusieron de forma oportuna y suficiente pues se asignaron y ejecutaron recursos en 103 acuerdos en 2019 y 250 en 2020, (19,3% y 46,9% respectivamente), los cuales deberían contar con un avance de 77% y sólo llegan al 36%.

Igualmente, el Estudio Intersectorial denominado “Evaluación a los acuerdos de mingas y pactos de paros cívicos”. evalúa la gestión del Gobierno Nacional en el cumplimiento de los acuerdos de mingas indígenas y pactos de paro cívicos suscritos con grupos étnicos para el periodo 2017 – 2021, con la finalidad de revisar la eficacia de las instituciones del Estado colombiano en el proceso de concertación, ejecución, seguimiento y control.

Los principales resultados del estudio evidenciaron que el incumplimiento reiterado de los acuerdos y compromisos suscritos con grupos étnicos se constituye en una de las causas relevantes en la reactivación de las mingas y paros, y denota la incapacidad del Estado colombiano para atender y dar soluciones de fondo a las demandas y necesidades que los originan.

Se identificaron deficiencias en la gestión del Gobierno Nacional en los procesos de concertación, ejecución y seguimiento de los acuerdos con grupos étnicos -Gráfico 7-, evidenciando:

• Ausencia de metas e indicadores para medir el avance de los acuerdos.

• Falta de mecanismos formales de seguimiento presupuestal en las instancias étnicas.

• Deficiencias en la confiabilidad de la información reportada en el sistema SIGOB – Cumple.

• Falencias en la articulación interinstitucional, reflejadas en la asignación de responsabilidades a entidades sin capacidad de convocatoria y capacidad presupuestal.

• Asignación de personal no idóneo, sin conocimiento y dominio de las temáticas o sin capacidad de decisión en mesas de concertación y seguimiento realizadas con estos grupos.

• Diferencias y asimetrías en la asignación de recursos, siendo las mingas que presentan mayor número de acuerdos con retraso o terminados incompletos las de menor asignación presupuestal. Dando como resultado que a 28 de febrero de 2022 los acuerdos presenten un alto riesgo de incumplimiento, con avances inferiores al 50%, siendo la vigencia 2022 el plazo acordado para su vencimiento.

En relación con el grupo poblacional mujer y equidad de género, se destaca el impacto del Estudio Intersectorial “Plan Integral para garantizar una vida libre de violencias de la política pública de equidad de género 2018 – 2020” (Contraloría General de la República 2021).

❯ A pesar de los diversos instrumentos jurídicos y legales de protección a las niñas y niños, entre las principales problemáticas que afectan a esta población se encuentran: La deserción escolar, embarazo adolescente, bajo peso al nacer, abuso sexual, maltrato infantil, desnutrición, reclutamiento forzado y pobreza.

Este estudió tuvo como objetivo verificar la gestión efectuada en la implementación y ejecución de la línea estratégica de una vida libre de violencias adoptada mediante el Plan Integral de la Política Pública por parte de las entidades involucradas del orden nacional. Entre los principales resultados de este estudio se encontró que:

a) El plan para garantizar una vida libre de violencias fue suspendido en 2018; esto evidenció un abandono injustificado de su ejecución durante el periodo de estudio. Si bien el CONPES 161 de 2013 estableció un plan de acción y un presupuesto para los años 2013 a 2016, sin embargo, la vigencia de política pública para la equidad de género y el plan integral para garantizar una vida libre de violencias tenían un horizonte de diez años (2012 a 2022). Por lo cual, las entidades con responsabilidades por disposición directa del plan debieron desarrollarlas hasta la vigencia 2022.

b) Ausencia de acciones de articulación institucional para la ejecución del plan para garantizar una vida libre de violencias durante el periodo de estudio, lo cual indica que el cumplimiento de las acciones de atención, prevención y mitigación del fenómeno de la violencia no cuenta con una respuesta integral por parte de las instituciones responsables.

En referencia a la población LGBTI y de personas con orientaciones sexuales e identidades de genero diversas (OSIGD), se destaca el Estudio Intersectorial “Eje trasversal denominado fortalecimiento de capacidades y competencias institucionales para la atención con enfoque diferencial de personas con orientaciones sexuales e identidades de género diversas, de la Política Pública LGBTI 2018- 2020” (Contraloría General de la República, 2021). Este estudio analizó la gestión efectuada por las entidades ejecutoras de la política, para el alistamiento que deben adoptar a efecto de cumplir con la obligación estatal de la defensa y observancia de los derechos reconocidos a las personas de los sectores sociales LGBTI, así como la adecuación institucional de las entidades del orden nacional para garantizar el principio de igualdad y no discriminación en la atención de las necesidades específicas y condiciones diferenciales, que garantice el goce efectivo de sus derechos.

Como resultado de esta evaluación se evidenció la desarticulación por parte de las entidades responsables de ejecutar las actividades establecidas para el cumplimiento de las metas de la política pública, reflejando que estas actividades no generaron las sinergias institucionales necesarias para lograr un alistamiento real en las instituciones estatales. El resultado es que el objetivo planteado en la política de reducir las brechas discriminatorias en el acceso a los servicios esenciales, no se ha desarrollado.

Estas constituyen las principales evaluaciones de política pública de la Contraloría Delegada para Población Focalizada, con las cuales se ha buscado contribuir e incidir para mejorar la atención de los derechos fundamentales de estas poblaciones por parte del Estado.

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