Cuando en 1922 Enrique Olaya Herrera empezó a hacer contactos para ubicar en Washington al más prestigioso de los expertos en temas financieros macroeconómicos, no tardó en convencerse de que debería buscar a “Money Doctor”. Por sus conocimientos en política monetaria, demostrados internacionalmente, y su condición de director de Finanzas Internacionales en la Universidad de Princeton, así le decían al economista Edwin Walter Kemmerer.

Olaya había sido nombrado por el presidente de Colombia, Pedro Nel Ospina, como ministro plenipotenciario en Washington con la misión específica de contratar a un grupo de expertos extranjeros para que, analizando las características de la economía colombiana, elaborara proyectos de ley “tendientes a la reorganización de los servicios, rentas e impuestos nacionales”, según ordenaba la Ley 60 de octubre de 1922.

No había mejor candidato que Kemmerer (1875-1945). A su carrera como profesor universitario, se le agregaba su experiencia como consultor internacional, pues ya había participado en tres misiones asesoras. La primera fue en Filipinas, entre 1904 y 1906, como integrante de una comisión que debía establecer un sistema monetario con base en el oro.1La segunda fue en México, en 1917, donde lideró el grupo que asesoró al país en temas de reorganización administrativa y financiera. Y la tercera ocurrió en 1919, en Guatemala, donde encabezó la misión que asesoró al gobierno y que terminó con la creación del Banco Central de ese país.

Olaya contrató al prestigioso economista, quien lideró la conocida desde entonces como Misión Kemmerer, a la que incorporó a sus colegas expertos en finanzas y administración Howard M. Jefferson, Fred Rogers Fairchaild, Thomas Russell Lill y Frederick Bliss Luquiens.

Además de los temas de organización fiscal, a Kemmerer le esperaba en Colombia otro trabajo, puesto que el Congreso había autorizado al Gobierno, mediante la Ley 30 de 1922, para crear un “banco de emisión, giro, depósito y descuento”, para enfrentar la delicada coyuntura monetaria y crediticia que atravesaba el país por esa época.

La situación de ese momento la describe así el Banco de República: “Las perspectivas de las entidades bancarias durante las dos primeras décadas del siglo XX no eran halagüeñas por el desorden monetario existente: se emitía dinero sin control y las reservas de los bancos estaban dispersas. Además, se carecía de un sistema formal de garantías y respaldo gubernamental para los bancos. La anterior situación precipitó la crisis de los años 1922 y 1923 que evidenció la escasez de medio circulante. Se hacía apremiante la necesidad de dar solidez y estabilidad a la moneda y al crédito mediante un banco central sólido y consistente”.

Era una coyuntura en la que se juntaban factores causantes de serios desequilibrios económicos, empezando por las dificultades financieras internacionales que había dejado la Primera Guerra Mundial. También hubo problemas como la llegada en 1920 de la indemnización de US$25 millones de EE.UU., por la separación de Panamá. Los estudiosos de la historia económica nacional señalan que ello dio lugar al surgimiento de proyectos de propiedad raíz de todo tipo, inversiones cuantiosas y una expansión del crédito a niveles de extremo riesgo. Los precios generales de la economía vivieron alzas espectaculares.

A esos factores se unió una muy fuerte caída en los precios del café, que hundió los ingresos por exportaciones y arruinó la capacidad importadora, con lo cual se cayeron los ingresos fiscales por aranceles. La pluralidad de emisiones de moneda y los problemas de varios bancos ahondaron la crisis, la cual fue agravada por la carencia de crédito externo.

Esa falta de acceso al crédito internacional y la crisis financiera generalizada eran factores que el gobierno de Ospina consideraba que hacían más urgente el trabajo de la Misión, para que organizara la estructura monetaria y bancaria del país. “Money Doctor” era ideal para acometer ese desafío, por su prestigio de auspiciador de políticas monetarias antiinflacionarias con monedas fuertes y políticas fiscales balanceadas.

La Misión Kemmerer empezó sus labores el 15 de marzo de 1923 y trabajó continuamente durante cinco meses, hasta el 15 de agosto de ese año. Su primer apoyo en Colombia fue el afamado experto en temas fiscales, Esteban Jaramillo, a quien el gobierno nombró como asesor jurídico de la Misión.

¿Cómo se desarrolló el trabajo de los cinco expertos? En su web, el Banco de la República explica que “la primera actividad de esta misión fue el estudio de nuestra realidad económica mediante el contacto y discusión con cámaras de comercio, sociedades de agricultores y agentes oficiosos regionales. Luego, sin que se tratara de un trasplante de normas y organización vigentes en otras economías ni de innovación total, la misión condujo al ordenamiento de lo aprovechable en las leyes dictadas el año anterior, como base para la elaboración del estatuto orgánico de la entidad que iba a nacer”.

Esa entidad fue el Banco de la República investido de las facultades de ser el único emisor de moneda legal colombiana, administrar las reservas internacionales y ser prestamista de última instancia y banquero del Gobierno. La Ley 25 de 1923, que lo creó, otorgó a su Junta Directiva las funciones de regulación y control monetario, así como de fijar las tasas de intervención para controlar las tasas de interés.

El Banco recuerda que “se organizó como sociedad anónima con un capital original de $10 millones oro, de los cuales un 50% lo aportó el Gobierno y la diferencia los bancos comerciales nacionales, extranjeros y algunos particulares”.

De las sesiones de trabajo de la Misión Kemmerer surgieron un conjunto de estrategias económicas que se tradujeron en leyes de importancia capital para el país. Así, además de su banco central, Colombia creó su Superintendencia Bancaria, mediante la Ley sobre Establecimientos Bancarios, entrada en vigor como Ley 45 de 1923.

También se creó la Contraloría General de la República, a través de la Ley sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del departamento de contraloría, conocida como Ley 42.

El paquete legal incluyó otras normas como la Ley orgánica del papel sellado y timbre nacional (Ley 20 de 1924), mencionada como Ley de Timbre, que reorganizó las aduanas y estableció la recaudación de rentas nacionales.

En política fiscal fue decisiva la Ley 34 de 1925, “sobre formación y fuerza restrictiva del presupuesto nacional”, que limitó las facultades del Congreso para ordenar el gasto público y, en vez de ello, adjudicárselas al Poder Ejecutivo.

También en el marco fiscal se inscribió la Ley 46 de 1923, “sobre instrumentos negociables”, que reglamentó los bonos y títulos valores que podrían ser objeto de negociación.

No estuvo exento de polémicas el trabajo de la Misión Kemmerer. Cuando se conoció el proyecto sobre establecimientos bancarios y la creación de la Superintendencia, los gerentes de los bancos más grandes protestaron. En efecto, los representantes de los bancos Bogotá, Central, Hipotecario y López dijeron sentir afectada su honorabilidad, porque en más de 50 años, en una era de graves conflictos políticos y militares no se había presentado queja alguna por el manejo de los depósitos del público. En cambio, la Misión decía que se tenía que contar con una garantía de buen manejo en los dineros depositados, por lo cual se hacía necesaria la creación del ente supervisor.

Un punto que en particular molestaba a la banca de ese entonces era el del encaje que adoptaba la norma, de 60% sobre los depósitos disponibles y de 30% sobre los depósitos a término.

Después de Colombia, la Misión Kemmerer estuvo en Chile (1925), Ecuador (1926), Bolivia (1927) y Perú (1931), países en los que bajo su asesoría surgieron los bancos centrales y organismos de control del gasto público.

Es menos recordado el segundo viaje de Kemmerer a Colombia, en 1931. En esa ocasión pasó revista a los impactos de las normas adoptadas en la década anterior, como efectos prácticos de sus recomendaciones. De ese examen, surgió la modificación de la Junta Directiva del Banco de la República, para integrar al ministro de Hacienda y a miembros provenientes de la Federación Nacional de Cafeteros y de las cámaras de Comercio.

Otra consecuencia de esa visita fue el establecimiento del control de cambios para las operaciones internacionales, lo cual incluyó normas para la conversión de pesos colombianos a divisas extranjeras y la obligatoriedad de la autorización del Banco de la República para los pagos a otros países.

Las normas originadas en la Misión Kemmerer marcaron un cambio en el funcionamiento de la economía colombiana, así como en la modernización de sus instituciones. Se dio un salto adelante en política monetaria, en la emisión de dinero, en la supervisión de la actividad bancaria, en el manejo del fisco nacional y en la gestión de la administración pública.

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