LAS ACTUALES DEMOCRACIAS TIENEN, COMO CARACTERÍSTICA ESENCIAL, la existencia de sistemas de control fiscal que garanticen el correcto manejo de las finanzas del Estado y la eficacia de las políticas públicas para el logro de los fines del Estado. Sin embargo, en el caso de Colombia, ese sistema atraviesa una serie de traspiés y obstáculos que han desnudado la necesidad de una reforma al sistema de control fiscal que ajuste las instituciones vigentes a los propósitos esenciales del mismo, ya que parecen ir en contradicción.

Antecedentes del Sistema de Control Fiscal

Es posible establecer antecedentes del sistema de control fiscal colombiano desde los orígenes de nuestra República. El primer antecedente para la organización del control fiscal se remonta a la Ley Principal contra los empleados de Hacienda, promovida por Santander en 1819, en la que se establecieron medidas punitivas respecto de funcionarios que incurrieran en conductas de malversación de fondos públicos1 (Meyer Artunduaga, 2021, págs. 9-10).

De forma posterior, concretamente entre 1830 y 1873 se sucederían una serie de modificaciones institucionales en esta materia. Hacía 1832 se instauraría, nuevamente, la Contaduría General de Hacienda, como una entidad dependiente del ejecutivo, que en 1847 sería reemplazada por la Corte de Cuentas, la que, en 1850, sería sustituida por la Oficina de Cuentas integrada por 5 miembros. Finalmente, con la expedición del Código Fiscal de 1873 se daría paso a la Corte de Cuentas integrada por 10 magistrados (que posteriormente pasarían a ser 12) elegidos por el Congreso de la República2 (Meyer Artunduaga, 2021).

Este periodo de reajustes institucionales se caracterizó por un sistema de control fiscal claramente inspirado por el modelo francés, siendo este ejercido por un órgano judicial, colegiado y con independencia  administrativa y política.

Hacía 1923, en el gobierno de Pedro Nel Ospina, y en un contexto de descontrol monetario, tuvo lugar la Misión Kemmerer, la cual recomendó la creación del Departamento de Contraloría como una entidad dentro de la Rama Ejecutiva encargada de velar por la observancia de las leyes y reglamentos relacionados con el adecuado manejo de propiedades y fondos públicos.

Con fundamento en estas recomendaciones, fue proferida la Ley 42 de 1923 sobre “Organización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría”, fundando a la Contraloría como órgano administrativo de seguimiento y control al manejo de las finanzas públicas próximo a cumplir 100 años, esto significó un giro de 180° grados en el modelo de control fiscal colombiano, inspirado por el Government Accountability Office, GAO de los Estados Unidos, como una entidad de control externo, administrativa, unipersonal en su dirección e incorporándolo al interior de la Rama Ejecutiva.

El ejercicio del control fiscal, antes de la reforma constitucional de 1991, tuvo luces y sombras. Fue un periodo caracterizado por un fortalecimiento institucional y administrativo de la Contraloría, pero también con sombras en razón al control fiscal previo que desarticuló la seriedad y el rigor del control, tergiversándose hacia coadministración y presiones indebidas. Esto llevó a que la Asamblea Constituyente se decantara por eliminar el control previo y establecer el modelo de control posterior y selectivo.

A CGR en la Constitución de 1991

En el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, que dio lugar al surgimiento de la Constitución Política de 1991, se esbozaron numerosos proyectos de reforma constitucional en los que se planteaban diferentes modelos de control fiscal. El debate, en el fondo, se bifurcaba entre mantener el esquema anglosajón de la Contraloría o retornar a un modelo judicial organizado alrededor de una corte o tribunal de cuentas.

En la Constitución quedó vigente la Contraloría General de la República, cabeza del control fiscal, como un órgano autónomo al que le ha sido confiada la vigilancia y control fiscal, por lo que se encarga de vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos. En este sentido, es posible identificar dos funciones que el artículo 267 superior radica en cabeza de la Contraloría. Por una parte, el control fiscal, entendido como la función pública de fiscalización con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, planes, programas, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado.

Por otra, la función pública de vigilancia fiscal implica hacer seguimiento de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, todo esto con el propósito de obtener insumos que permitan hacer el control fiscal3 (Presidencia de la República de Colombia, 2020). Particularmente, el modelo de control fiscal primigeniamente adoptado en la Constitución de 1991 establecía que este sería posterior y selectivo, es decir, operaba una vez la entidad sujeta a control hubiese adoptado las decisiones de disposición de recursos y respecto de particulares operaciones. No obstante, con ocasión del Acto Legislativo 04 de 2019 este modelo fue complementado con el conocido control preventivo y concomitante.

Al respecto, frente a esta reforma, en sentencia C-140 de 2020, la Corte Constitucional precisó que:
i) El control fiscal además de ser posterior y selectivo, se podrá ejercer de manera preventiva y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público.
ii) El modelo preventivo y concomitante tiene un carácter excepcional y no puede implicar coadministración. Además, se debe realizar en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación del control social y con la articulación del control interno.
iii) El control preventivo y concomitante se realizará en forma de advertencia y su ejercicio corresponde, exclusivamente, al contralor general en materias específicas.

Asimismo, en el marco de las atribuciones reconocidas constitucionalmente a la Contraloría le corresponde declarar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de esta (artículo 268.5 CP). Mientras en la responsabilidad fiscal se discute si existe o no una responsabilidad de carácter patrimonial a cargo de alguien “por la gestión fiscal”; la jurisdicción coactiva no es de índole declarativa, pues no existe duda acerca de la obligación fiscal de los actores que también desempeñan papeles importantes a la luz del texto constitucional.

Así, por un lado, tenemos las contralorías territoriales como entes encargados de la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías y, por otro, la Auditoría General de la República como la entidad encargada de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de todas las contralorías territoriales.

Balance de Los 100 Años de la CGR

Resulta pertinente recordar que el modelo institucional adoptado en la Constitución de 1991, además de las ramas del poder público (legislativa, ejecutiva y judicial), establece la existencia de unos órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

En este contexto, la Contraloría General de la República se erige en un órgano constitucional autónomo e independiente que acompaña colaborativa y armónicamente a las ramas del poder público, por medio de las funciones públicas de vigilancia y control fiscal desde el punto de vista financiero, de gestión y de resultados4.

Precisamente, respecto de los órganos caracterizados como autónomos, la Corte Constitucional ha destacado que esta autonomía, constitucionalmente reconocida, supone un límite para la acción de los órganos de las ramas del poder, de manera que “El criterio de autonomía e independencia de los órganos de control respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de aquellos que forman parte de las ramas del poder público, constituye eje fundamental de la estructura y organización del Estado de Derecho y, por tanto, condición necesaria para garantizar su verdadera prevalencia. (…). A este aspecto, la modificación introducida por la Constitución del 91 no solo se predica de la autonomía e independencia que otorgó a ciertos organismos del Estado, sino también, en el hecho de haberlos incluido dentro del principio de la colaboración armónica que, bajo la vigencia de la Constitución de 1886, estaba limitado a las ramas del poder público”5.

En consecuencia, con el propósito de garantizar una verdadera independencia de la Contraloría General de la República lo que significa en últimas profundizar la intención del constituyente, en términos de evitar injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales del respectivo órgano, es indispensable, por un lado, fortalecer el régimen de inhabilidades y, por otro, modificar la forma de elección del Contralor General de la República.

A los 100 años de la Contraloría General resulta importante efectuar una profundización en los valores de independencia, control orientado a resultados y mejora en las políticas públicas que debe caracterizar el control fiscal del siglo XXI.

Primera clave:

La separación funcional entre un nuevo Tribunal de Cuentas y la Contraloría General de la República.
Como se ha dicho, la dinámica del control fiscal colombiano hace énfasis en el control como la vigilancia al correcto manejo de los recursos públicos y de la declaración de responsabilidad ante el detrimento al patrimonio público. Un control fiscal del siglo XXI no se debe preocupar únicamente en llegar a apagar el incendio y recuperar los recursos de entre las cenizas. Se debe profundizar con suficiencia en proteger el recurso público desde un enfoque basado en los resultados y en el manejo eficiente y transparente de los recursos.

Resulta tan contrario al correcto manejo de los recursos públicos el dolo de apropiarse o apoderarse de los recursos públicos, como la actuación negligente o ineficiente en la implementación de las políticas públicas. Esto ha sido llamado mala administración6 (Ponce Sole, 2018). El recurso público no se debe perder, ni por la acción dolosa de apropiárselo, ni por la ineficiencia de los funcionarios. Ese control fiscal de los resultados debería ser el objeto principal de la Contraloría General de la República basado en los resultados sobre balances de inversión y eficiencia de las políticas públicas para el logro de los objetivos específicos para los que fue concebido.

Mientras que la decisión de declarar la responsabilidad fiscal se debería establecer en un órgano judicial, colegiado, con plenas garantías de imparcialidad de independencia y que la actual Contraloría adopte un carácter investigativo, robusto y fundamentalmente de fortalecimiento del control orientado a la gestión de resultados de las políticas públicas.

Segunda clave:
El fortalecimiento del régimen de inhabilidades.
El artículo 40 constitucional establece que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el acceso a la función pública, lejos de ser un derecho absoluto, está sujeto al cumplimiento de los requisitos previstos constitucional y legalmente para garantizar el interés general, la igualdad y los principios de la función pública.

En este sentido, las inhabilidades se constituyen en situaciones o circunstancias que impiden que una persona pueda ser elegida o designada para ocupar un cargo público, procurando “i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público; y (ii) asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante”, por lo que “son un mecanismo determinante para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño”7.

Las inhabilidades son una medida de proteger la probidad de la administración, pues buscan llevar a las instituciones públicas, con mayor ahínco en los órganos de control. Estas inhabilidades, que pueden ser temporales o permanentes, han sido clasificadas en dos clases: i) inhabilidades sanción, como expresiones del ejercicio del ius puniendi del Estado en el marco del derecho penal, disciplinario, contravencional y correccional; ii) Inhabilidades requisito que son las originadas en “el mero desempeño previo de una determinada función o cargo público”8.

En el caso particular del Contralor General de la República, el artículo 267 constitucional consagra tanto una inhabilidad requisito como una inhabilidad sanción, por lo que, de un lado, se establece que no podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso o se haya desempeñado como gestor fiscal del orden nacional, en el año inmediatamente anterior a la elección, y, por otro, quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes tampoco podrá ser elegido para ocupar tal dignidad.

Sin embargo, la anterior inhabilidad para acceder al cargo de Contralor, lejos de conducir a la profesionalización y tecnificación de la entidad (así como fue concebido por el constituyente), no impide que esta sea permeada por grupos de interés políticos. Motivo por el que la Comisión de expertos Anticorrupción (integrada por Fedesarrollo, Transparencia por Colombia, la Misión de Observación Electoral y Dejusticia), resaltó la necesidad de fortalecer las inhabilidades respecto de la Contraloría General de la República para dotar a la entidad de verdadera autonomía e independencia frente a otros poderes del Estado9 (Fedesarrollo, 2021). Así pues, es menester modificar el régimen de inhabilidades del contralor en dos vías:

i) Ampliando el ámbito temporal de la inhabilidad para ser contralor y la gama de cargos cuyo ejercicio previo impide poder aspirar a ser contralor: En primer lugar, se dispone que no podrá ser contralor quien haya ejercido cargos directivos en organizaciones políticas, ocupado cargos de elección popular, cargos directivos de la Rama Ejecutiva o quien haya sido Fiscal General o Procurador General de la Nación dentro de los 8 años inmediatamente anteriores a su elección. Asimismo, se extiende la inhabilidad prevista actualmente respecto de los gestores fiscales del orden nacional, a los gestores fiscales del orden territorial.
ii) Consagrando una nueva inhabilidad para que quien se haya desempeñado como Contralor General no pueda ocupar cargos directivos en organizaciones políticas, cargos de elección popular, cargos directivos de la Rama Ejecutiva o ser Fiscal General o Procurador General de la Nación dentro de los 8 años inmediatamente posteriores a su salida del cargo.

Estas modificaciones resultan cruciales de cara a evitar la instrumentalización de la Contraloría como un escalón para adelantar una gestión que, más allá de buscar la salvaguarda a los recursos públicos, se oriente a producir resultados mediáticos con fines electorales. Con esto, en consecuencia, se busca acabar con el perverso incentivo de usar la entidad para fines personales –y no de interés general– y, a su vez, garantizar una verdadera independencia de la Contraloría ante intereses ajenos a la procura de la vigilancia y el control fiscal10.

Tercera clave:
Modificación de la forma de elección del Contralor General.
La Constitución Política establece que el Contralor será elegido por el Congreso en Pleno, por mayoría absoluta, en el primer mes de sus sesiones para un periodo igual al del Presidente de la República, de una lista de elegibles conformada por convocatoria pública11. El modelo vigente, sin embargo, no resulta armónico con la autonomía e independencia reconocida a la Contraloría respecto de los órganos que integran las ramas del poder público.

En este contexto, es posible advertir que aun cuando la Contraloría es la entidad encargada de velar por el buen uso de los recursos y bienes públicos, mediante la vigilancia y control fiscal, el diseño institucional vigente (derivado de la elección del Contralor por el Congreso de la República) no solo no genera incentivos que permitan a la Contraloría cumplir con la finalidad para la que fue establecida, sino que, además, lleva a que se produzca una desviación en favor de los intereses políticos y partidistas. Esta circunstancia supone, entonces, la existencia de “una influencia estratégica y sistemática, o incluso ética, que mina la efectividad de la institución, alejándola de su propósito o debilitando su habilidad para alcanzar su propósito, incluyendo, en una medida relevante para su propósito, el debilitamiento, ya sea de la confianza pública en esa institución o de la confiabilidad inherente a la institución”12 (Page, 2018, pág. 14).

Con el propósito de superar el problemático origen político del contralor, es indispensable adoptar una forma
de elección que, en lugar de representar riesgos de politización y clientelismo al interior de la entidad, busque la eficiencia y tecnificación de la labor de vigilancia y control fiscal13 (Behar-Villegas, Sanabria-Pulido, & Hasselbrinch-Macías, 2022, págs. 18-19).

Para este fin se plantea que la elección del contralor se hará por concurso de méritos que garantice los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito. Esto con el doble objetivo de, por un lado, darle prevalencia al mérito como criterio fundamental para acceder al cargo de contralor y, de otro, fortalecer la independencia y especialización mediante la tecnificación de la entidad.

Lo anunciado se ve reforzado por la importancia que a la luz de la Constitución Política tiene el mérito para ocupar cargos públicos, pues, como principio de raigambre constitucional, este pretende garantizar la idoneidad de los funcionarios y servidores públicos para lograr los fines y objetivos del Estado Constitucional de Derecho14, evitando, además, el clientelismo y nepotismo como consecuencia de incentivos generados por falencias en el diseño institucional.

Cuarta clave:
La eliminación de las contralorías territoriales.
La Constitución Política establece que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías territoriales, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. Adicionalmente, la norma constitucional dispone que los Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, de terna conformada por quienes obtengan los mayores puntajes en convocatoria pública15.

Pese a este andamiaje de control, en lo territorial existen una serie de problemáticas que influyen en la necesidad de adoptar un nuevo modelo de control y vigilancia:
i) el nivel territorial de control es más susceptible a ser capturado por intereses particulares o partidistas; ii) la poca competencia política local genera estructuras políticas de poder que debilitan el andamiaje de control, generando prácticas clientelares contrarias a la integridad pública; iii) el contexto local hace que combatir la captura institucional sea más difícil, por cuenta de los mayores riesgos para denunciar y del hecho que las comunidades perciben este fenómeno como algo que los beneficia; iv) la presencia de grupos de crimen organizado; y v) las limitaciones financieras y de recursos humanos para realizar la gestión y control16 (OCDE, 2021, pág. 10).

De esta manera, al evaluar las distintas variables que inciden en la labor de las contralorías en el nivel local, v. gr. la concentración de poder, el déficit de independencia de la Contraloría y la no alternancia del poder local, es posible establecer que “primero, una mayor concentración política en el concejo municipal o duma departamental implica que el número de fallos con responsabilidad fiscal disminuye, lo que se explica porque una menor dispersión del poder político hace más fácil lograr las alianzas necesarias para cooptar la contraloría territorial, y segundo, el efecto negativo de la concentración política sobre el desempeño de la contraloría se atenúa cuando hay un cambio en el partido político del ejecutivo (…) lo cual se debe a que al no estar atada por compromisos políticos previos, la nueva contraloría es más libre de investigar fiscalmente la gestión del ente territorial”17 (Ortiz Escobar, 2018).

Precisamente, la problemática realidad del control fiscal en el nivel territorial queda aún más en evidencia si se tiene en cuenta que, según el Índice de Transparencia Departamental (2015-2016) elaborado por Transparencia por Colombia, 3 contralorías departamentales presentaban un nivel muy alto de corrupción (Vichada, Guainía, Amazonas), 13 un nivel alto (Magdalena, Arauca, Atlántico, Bolívar, Tolima, Sucre, Putumayo, Santander, Caquetá, Casanare, Chocó, Vaupés, Cesar), 11 un nivel medio (Meta, Antioquía, Valle del Cauca, Caldas, Guaviare, Norte de Santander, Boyacá, Nariño, La Guaira, Córdoba, San Andrés), y solamente 5 presentaban un nivel moderado (Huila, Cundinamarca, Risaralda, Quindío, Cauca)18 (Transparencia por Colombia, 2017).

Teniendo en cuenta lo anterior, como lo ha manifestado la Comisión de expertos Anticorrupción, las contralorías territoriales deben ser eliminadas19 (Fedesarrollo, 2021). En la arquitectura institucional actual,
estos órganos de control se han convertido en riesgos y oportunidades para la captura institucional desde lo local, el clientelismo y para generar una excesiva rigidez en el sistema de control en desmedro de una gestión eficiente de los recursos públicos20 (Behar-Villegas, Sanabria-Pulido, & Hasselbrinch-Macías, 2022)

3. Artículo 2.º del Decreto Ley 403 de 2020.
4. Corte Constitucional, sentencias C-101 de 2018, C-140 de 2020 y C-091 de 2022.
5. Corte Constitucional, sentencia C-178 de 1997. En análogo sentido, vid. C-832 de 2002, C-285 de 2016 y C 140 de 2020.
6. Ponce Solé, Juli. La prevención de riesgos de mala administración y corrupción, la inteligencia artificial y el derecho a una buena administración. Revista Internacional Transparencia de Integridad. Enero-abril 2018.
7. Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2017.
8. Corte Constitucional, Sentencias C-393 de 2019. Asimismo, véase: Corte Constitucional, sentencias C-798 de 2003, C-1062 de 2003, C-325 de 2009, C-634 de 2016 y C-325 de 2019.
9. COMISIÓN DE EXPERTOS ANTICORRUPCIÓN. Recomendaciones para combatir la corrupción en Colombia, Comisión de Expertos Anticorrupción, octubre de 2021, pp. 10-11.
10. ERICK BEHAR VILLEGAS. Ideas sobre los entes de control (Borrador).
11. Artículo 267 CP
12. Olof PAGE. Corrupción institucional, Veritas no. 41. Valparaíso, dic. 2018. Disponible en: https://www.scielo.cl/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-92732018000300009
13. Erick BEHAR-VILLEGAS, Pablo SANABRIA-PULIDO, Paul J. HASSELBRINCK-MACÍAS. Las “ías”, entes de control y fiscalía en cifras: politización e inefectividad en la gestión pública entre múltiples capas de control, Documento de Trabajo no. 87, junio de 2022, pp. 18-19.
14. Corte Constitucional, Sentencia T-081 de 2021. En similar sentido: Corte Constitucional, Sentencias C-034 de 2015 y C-097 de 2019.
15. Artículo 272 CP.
16. OCDE. La Integridad Pública a Nivel Regional en Colombia: Empoderando a las Comisiones Regionales de Moralización, OCDE, París, 2021, p. 10.
17. David A. ORTIZ ESCOBAR. Control fiscal territorial y política regional en Colombia: una aproximación empírica, en: Juan Carlos HENAO PÉREZ & Andrés OSPINA GARZÓN. Corrupción en Colombia. Corrupción, Estado e instrumentos jurídicos, Tomo IV, Universidad Externado de Colombia, 2018.
18. TRANSPARENCIA POR COLOMBIA. Índice de transparencia departamental, gobernaciones y contralorías resultados 2015 – abril 2016, Bogotá, Colombia, 2017. p. 32. Disponible en: https://transparenciacolombia.org.co/ Documentos/Publicaciones/indice-transparencia/ITD_2015-2016.pdf
19. COMISIÓN DE EXPERTOS ANTICORRUPCIÓN. Recomendaciones (…) Ob. Cit.
20. Erick BEHAR-VILLEGAS, Pablo SANABRIA-PULIDO, Paul J. HASSELBRINCK-MACÍAS. Las “ías”, Ob. Cit. p. 21-22

Referencias Bibliográficas

• Behar-Villegas, E., Sanabria-Pulido, P., & Hasselbrinch-Macías, P. (13 de junio de 2022). Universidad de los Andes. Obtenido de: Documento de trabajo: https://gobierno.uniandes.edu.co/es/publicaciones/documentos de-trabajo/documento-de-trabajo-no-87
• Fedesarrollo. (Octubre de 2021). Comisión de expertos anticorrupción. Obtenido de: Recomendaciones para combatir la corrupción en Colombia: chrome extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.fedesarrollo.org.co/sites/default/files/recome daciones_ comision_expertos_inticorrupcion_2.pdf
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• OCDE. (2021). OCDE. Obtenido de: chrome extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.oecd.org/corruption/ethics/ integridad-publica-nivel-regional-colombia.pdf
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