El gasto público, en general, es el conjunto de recursos destinados al funcionamiento del Estado y a la cobertura de las necesidades básicas de la sociedad, ejecutado mediante la compra de bienes, la prestación de servicios o la asignación de subsidios. Por esto se destaca la importancia del Presupuesto General de la Nación (PGN) en cuanto a su monto y composición, pues aparte de cumplir con esta finalidad primordial del Estado tiene un efecto en la dinámica de la economía ya sea a través de la captación de impuestos o del gasto o inversiones que realiza.

En este sentido, la programación o planeación presupuestal cobra relevancia, ya que muestra un panorama de lo que se espera de estos recursos públicos durante un año en particular en los frentes mencionados. En este documento se abordará la importancia de la planificación presupuestal, las modificaciones presupuesta les realizadas en los últimos cuatro años en el PGN y la programación presupuestal para el 2022.

La planificación presupuestal

La mayoría de los estudios y análisis del presupuesto público se centran en el seguimiento y en la evaluación del gasto, dejando un poco al margen los otros componentes del ciclo presupuestal como las fases de programación, presentación, estudio y aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República.

En el caso de la programación presupuestal o de su planificación, no se debe soslayar su importancia dado que es un elemento medular para que en la fase posterior de ejecución no se presenten problemas o circunstancias que lleven al ejecutivo a introducir modificaciones y, por tanto, se vea afectado el cumplimiento de metas en programas gubernamentales y se alteren, asimismo, las metas fiscales.

En la preparación del presupuesto, los supuestos que se asuman para estimar los ingresos que se van a obtener en una vigencia son de la mayor importancia, así como los efectos que se calculan del gasto público sobre la dinámica de la economía.

En consecuencia, las fuentes de recursos no se deben sobreestimar o subestimar, su cálculo se debe hacer con el mayor rigor posible con la información que se tiene en el momento de la realidad económica global y del país en particular. Por ejemplo, si la disponibilidad de recursos se sobrestima, durante la ejecución esto se tendrá que solucionar acudiendo al recorte de gasto o alterando el efecto fiscal por la necesidad de recurrir a financiamiento adicional.

El caso del supuesto de crecimiento es central para la programación presupuestal, en la medida en que no solo es la base para el cálculo de los principales impuestos que se recaudarán en la vigencia como el Impuesto al Valor Agregado –IVA–, renta y consumo, sino también de las cuotas del impuesto de renta que se recaudarán en el siguiente año, así como de las utilidades de las empresas de propiedad de la nación, fuente de los dividendos que se incorporan como parte de los recursos de capital al Presupuesto General de la Nación (PGN).

Por otra parte, el supuesto de la tasa de cambio es otro elemento fundamental dentro de la programación presupuestal que tiene efecto no solo en la estimación de las fuentes de recursos, sino en la cuantificación del gasto público. Una de las relaciones más claras de la tasa de cambio con la programación presupuestal es la que tiene que ver con el financiamiento externo del Gobierno. Por ejemplo, si aumenta la tasa de cambio y, por tanto, el peso se devalúa más de lo esperado, habrá mayor costo de servicio de la deuda en dólares, mientras que si esta fuera menor se reduciría su costo, abriendo así espacio fiscal.

Otra de las variables que ha sido y seguirá siendo importante para la programación del Presupuesto General de la Nación, es la cotización del crudo en los mercados internacionales, por la importancia que representa la actividad de hidrocarburos dentro de la economía y por su efecto en las finanzas públicas, más aún cuando el Gobierno Nacional Central es el mayor accionista de Ecopetrol y, por tanto, los dividendos que esta empresa genera representan una parte importante de sus ingresos de capital.

En este sentido, se hace crucial la correcta estimación de esta variable por su aporte al crecimiento y a las finanzas públicas por los impuestos que pagan las empresas del sector y las transferencias que percibe el Estado como accionista mayoritario de Ecopetrol.

Asimismo, supuestos como el de inflación o crecimiento de las importaciones, o cualquier otro que sea determinante para la estimación de las fuentes o usos del presupuesto, no solo se deben calcular con el mayor rigor técnico, sino que deberían ser más explicados y analizados en las fases de presentación y aprobación en el Congreso de la República.

Modificaciones de los últimos años

Dado que transcurren más de seis meses desde que se estiman los ingresos o se programan los gastos para el presupuesto de una vigencia, y que en el momento de su ejecución correspondiente puede haber cambiado la dinámica económica que se estimaba y/o de alguna o varias variables que formaban parte del conjunto de supuesto de la planeación presupuestal, la legislación presupuestal previendo estos hechos tiene los mecanismos que permiten la modificación del presupuesto a lo largo de la vigencia de su ejecución.

En Colombia ha sido una constante que durante el proceso de la ejecución del Presupuesto General del Nación se realicen modificaciones que inicialmente se habían aprobado para la vigencia, ya sean recorte en el gasto o adición. En el caso de los últimos cuatro años, en cada vigencia se realizaron modificaciones netas al presupuesto, inicial.

Como se aprecia en el Gráfico 1, en 2018 y 2019 las modificaciones al Presupuesto General de la Nación correspondieron a recortes netos de la apropiación inicial, y para 2020 y 2021 las modificaciones fueron de adiciones netas al presupuesto.

Para el caso de 2018, el recorte del presupuesto obedeció, principalmente, al efecto que tuvo la menor dinámica económica en el recaudo tributario dado que en la programación del presupuesto se había estimado que la economía tendría un crecimiento de 3 % en 2018 y el observado fue de 2,7 %, lo que no alcanzó a ser compensado por los menores gastos en deuda que generó el hecho que la inflación y tasa de cambio hubieran estado por debajo de lo estimado (Cuadro 1).

En 2019 el presupuesto que había sido aprobado inicialmente por $259 billones al final quedó en $250,4 billones, con un recorte de $8,6 billones. En este caso el presupuesto inicial se había aprobado desfinanciado en $14 billones y se esperaba que este desequilibrio se cubriera con recursos adicionales que se generarían con el trámite de la reforma tributaria. Al final se estimó que la reforma generó un recaudo adicional de $7,1 billones.

Así las cosas, y con los ajustes que se dieron en lavigencia en los ingresos de capital, finalmente el presupuesto terminó con el recorte mencionado de $8,6 billones. En este caso, sumado al desfase de lo que se esperaba lograr en mayor recaudo por la reforma tributaria, se dieron los desfases en los supuestos de inflación y tasa de cambio (ver Cuadro 1).

En 2020, por el efecto de la crisis económica y social que generó la pandemia del Covid-19, toda la programación presupuestal se fue al traste, con la caída del recaudo tributario y los mayores gastos que se incluyeron para hacer frente a esta situación. Muestra del efecto profundo en la actividad económica es que de un supuesto de crecimiento que se había previsto en 4 % para 2020, se tuvo como resultado una caída de -6,8 % en la actividad económica.

El PGN de 2020 que tuvo una apropiación inicial de $271,7 billones, con los ajustes netos de la vigencia, principalmente por el efecto del mayor gasto para enfrentar la pandemia, cerró con una apropiación definitiva de $309,2 billones, es decir, una adición de $37,5 billones que se convierte en un hito en la historia del PGN, ya que significó un incremento neto de 13,8 % respecto de la apropiación inicial.

Para el presupuesto de 2021, que aún está en ejecución, su apropiación inicial por $314 billones ya ha tenido modificaciones netas que representan una adición por $29,9 billones que se explica, por un lado, por los $18,5 billones que se incluyeron a finales de enero correspondientes al saldo no comprometido¹ de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), y de otro, por los $10,9 billones que ser incluyeron en septiembre por la aprobación de la ley de inversión social, en la que se aprobó un gasto adicional, principalmente para programas sociales de la población más vulnerable.

Con estas adiciones el PGN ya ha tenido un incremento del 9,5 % respecto del aprobado inicialmente y, por tanto, a la fecha se tiene un presupuesto definitivo de $343,9 billones.

Aparte de los hechos imprevisibles e inesperados del 2020, ajustes o modificaciones presupuestales como las de 2021 dan la sensación de que no existe una planificación o programación bien fundamentada, y que en el camino y avance de la vigencia se empiezan a introducir modificaciones que no obedecen a cambios abruptos de los supuestos que soportaron la presentación del presupuesto inicial, sino a cambios de último momento del gobierno en las decisiones de política pública. Esto no es malo per se, pero da la sensación de espontaneidad en el manejo presupuestal, cuando las modificaciones netas son tan cuantiosas en una vigencia.

el presupuesto aprobado para el 2022 por $350,4 billones se espera que en el ámbito macroeconómico no se registre un hecho sobreviniente que genere una brecha entre los supuestos que soportaron su programación y lo observado en la vigencia, teniendo presente que existen múltiples riesgos para que se consoliden dinámicas como la del crecimiento económico y de precios fundamentales como el del crudo, tasa de cambio e inflación.

Programación presupuesto 2022

Para el 2022 se aprobó el Presupuesto General de la Nación (PGN) por $350,4 billones, que comparado con la apropiación definitiva de 2021, significa un incremento de 1,9 %. El presupuesto de la nación fue estimado en $332 billones y el de los establecimientos públicos en $18,4 billones, con lo que el valor total del presupuesto corresponde a 29,3 % del PIB, bajo el supuesto de que la economía registre un crecimiento nominal de 10,6 % en 2021 y de 7,9 % en 2022 (ver Cuadro 2).

Ante los supuestos de la programación, tanto los que se esperan para 2021 como los de 2022, ya existe un riesgo de que los valores observados estén distantes y, por tanto, afecte el presupuesto aprobado para 2022. Por ejemplo, por la evolución de la inflación lo más seguro es que esta concluya en el 2021 en un valor cercano al 5 % lo que ya contrasta con el supuesto que se tenía de 3 %, así como en el caso de la devaluación de la tasa de cambio que a octubre registraba un promedio anual de $3706 con tendencia creciente, ya que en noviembre (hasta el 2023) registra un promedio de $3877. No se olvide que rubros de gasto como el de “gastos personales” y el de “servicio de deuda” se ven afectados por estas variables, principalmente.

Finalmente, con la programación de ingresos y gastos que se aprecia en el Cuadro 3, el Gobierno espera cumplir la meta de déficit fiscal de 7 % del PIB para el GNC en 2022, lo que estaría acorde con la perspectiva el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2021.

En síntesis, y sin desconocer la incertidumbre que siempre acompaña las labores de programación presupuestal, lo mejor que puede realizar la autoridad fiscal en la elaboración de esta tarea es asumir con el mayor realismo los supuestos que lo soportan, con lo que asegurará o por lo menos reducirá la posibilidad de tener que realizar modificaciones netas cuantiosas que no solo afectan lo que se espera del presupuesto público en lo social y en lo económico, sino en los efectos fiscales de este mismo como es el caso del déficit fiscal y de la dinámica de la deuda.

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