Idea a resaltar/Resumen

Colombia tiene el privilegio de ser considerado entre los países más diversos y ricos en especies animales y vegetales del mundo; sus paisajes, ecosistemas y especies de flora y fauna (Mittermeier, 2004).

En ese sentido y con el fin de garantizar la conservación de los recursos naturales como patrimonio público natural, las áreas protegidas se constituyen como una de las más importantes estrategias globales para asegurar la conservación de la biodiversidad y de la oferta ambiental en general.

En consecuencia, 33 países de América Latina y el Caribe, entre ellos Colombia, ratificaron el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) adoptado en la Cumbre para la Tierra en 1992, el cual tiene tres (3) objetivos principales: 1) La conservación de la biodiversidad, 2) El uso sostenible de la biodiversidad, y 3) La participación justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de la biodiversidad. De este modo, la declaración de áreas protegidas como estrategia de conservación, surge en Colombia por el interés de reservar determinadas áreas, bien sea por sus valores ecológicos, los servicios ambientales que prestan, por los valores culturales e históricos involucrados en ellas o por la combinación de estos propósitos. En ese mismo sentido, el país asumió entre otros, el compromiso de conformar un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) como estrategia de conservación in situ de la biodiversidad.

El sistema de manejo de las áreas protegidas resulta de gran importancia para la sociedad que las gestiona, en el entendido de que estas no deben ser observadas como entidades individuales, sino como entidades relacionadas entre sí por afinidades particulares, las cuales solo pueden ser discriminadas analizando las características particulares de ellas en conjunto.

Por ello, el SINAP fue fundamentado según el al Decreto 2372 de 2010.1 en la corresponsabilidad de todos los actores confluyentes en los territorios, en relación de la responsabilidad conjunta tanto del Gobierno Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, las entidades territoriales y los demás actores públicos y sociales involucrados en la gestión de las áreas protegidas, la conservación y el manejo de dichas áreas de manera articulada; así como los particulares, la academia y la sociedad civil en general, que deberán participar y aportar activamente a la conformación y desarrollo del SINAP, en ejercicio de sus derechos y en cumplimiento de sus deberes constitucionales.

Planteamiento del problema

Desde 2014 la CGR ha realizado diferentes actuaciones de fiscalización sobre asuntos relacionados con las áreas protegidas, encontrando deficiencias en el cumplimiento de las metas Aichi donde se destaca la Meta 11, que se refiere que para 2020, al menos el 17% de las zonas terrestres y de las aguas interiores y el 10% de las zonas marinas y costeras, especialmente las que revisten particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, se habrán conservado por medio de sistemas de áreas protegidas administrados de manera eficaz y equitativa ecológicamente representativos y bien conectados, y de otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas, y estas estarán integradas a los paisajes terrestres y marinos más amplios. (CGR, 2021) Dentro de esta meta se distinguen aspectos cuantitativos y cualitativos para la protección de áreas de interés ecosistémico, en ese sentido, si bien, el país ha avanzado en el cumplimiento de los atributos cuantitativos al superar la tasa de áreas protegidas para el año 2020 se había alcanzado un 16.3 % y 13,8% de zonas terrestres y marinas respectivamente, sin embargo se evidenciaron deficiencias en los aspectos cualitativos respecto a la medición de la efectividad en el manejo, conectividad entre las áreas protegidas, otras medidas efectivas de conservación OMEC y gobernanza en estas zonas, constituyéndose estos últimos aspectos claves de éxito para cumplir con los compromisos de Colombia2 .

Ahora bien, siendo las áreas protegidas de interés especial por ser de utilidad pública e interés social por su capacidad de ser generadoras de servicios ecosistémicos, se establecen como elementos estructurales de ordenamiento ambiental territorial a nivel nacional, regional y local, que ante la carencia de acciones de manejo, de recursos, personal, tecnología, normatividad y administración debidamente implementadas; muchas de ellas continúan siendo sometidas a la intervención antrópica y la afectación severa de sus recursos, colocando en riesgo el cumplimiento de los objetivos de conservación de las áreas protegidas, como figuras esenciales para contribuir al desarrollo sostenible para la sociedad.

Contexto normativo

La legislación ambiental colombiana considera a las áreas protegidas como una de las mejores estrategias para el logro de la conservación ambiental; de este modo, diversas normas establecen directrices y lineamientos específicos para la administración y manejo efectivo de las áreas protegidas. Desde el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) adoptado en la Cumbre para la Tierra en 1992, fue ratificado en Colombia mediante la Ley 165 de 1994, 3 entrando en vigor para el país el 26 de febrero de 1995, en este, se reconoce la importancia de la diversidad biológica para la evolución y la vida de la biosfera, así como sus valores ecológicos, económicos, científicos, entre otros.

Luego, con La décima Conferencia de la Partes (COP10) (realizada en Nagoya, Japón en octubre de 2010), se adopta el Plan Estratégico para la Biodiversidad 2011 – 2020 con sus metas, las cuales toman su nombre a la provincia de Aichi, Japón en dónde se celebró allí se establecieron cinco (5) objetivos y 20 metas, conocidas como Metas Aichi para la diversidad biológica.4 En ese sentido, en el marco del Objetivo C: “Mejorar la situación de la diversidad biológica salvaguardando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética”, se plantea la Meta Aichi No. 11 (CBD, 2010), que establece:

> Para 2020, al menos el 17 por ciento de las zonas terrestres y de aguas continentales y el 10 por ciento de las zonas marinas y costeras, especialmente aquellas de particular importancia para la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, se conservan por medio de sistemas de áreas protegidas administrados de manera eficaz y equitativa, ecológicamente representativos y bien conectados y otras medidas de conservación eficaces basadas en áreas, y están integradas en los paisajes terrestres y marinos más amplios.

El CONPES 3680 de 2010, estableció los lineamientos para la consolidación del SINAP, e hizo especial énfasis en la necesidad de avanzar en el cumplimiento de los objetivos nacionales de conservación para consolidarlo como un sistema completo, ecológicamente representativo y eficazmente gestionado, de forma que contribuya al desarrollo sostenible en el que está comprometido el país. A partir de 2010, con la expedición del Decreto 2372, se reglamenta el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia -SINAP5 , conformado por siete (7) categorías de manejo: el Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN), las Reservas Forestales Protectoras Naturales, Parques Naturales Regionales, Distritos de Manejo Integrado, Distritos de Conservación de Suelos, Áreas de Recreación y Reservas Naturales de la Sociedad Civil (RNSC) y los procedimientos generales relacionados con este, que contempla tres (3) componentes: Diagnóstico, Ordenamiento y Estratégico. El SINAP hace parte de una estrategia de conservación que involucra diferentes entidades del orden nacional, regional, públicos y privados, de ahí que el sistema de manejo de las áreas protegidas resulta de gran importancia para la sociedad que las gestiona, en el entendido de que estas no deben ser observadas como entidades individuales, sino como entidades relacionadas entre sí por afinidades particulares, las cuales solo pueden ser discriminadas analizando las características particulares de ellas en conjunto.

Adicionalmente con este Decreto 2372, se crea El Registro Único Nacional de Áreas Protegidas – RUNAP, es cual es administrado por Parques Nacionales Naturales de Colombia y se establece como herramienta de monitoreo del SINAP. En esta plataforma, cada una de las Autoridades Ambientales inscriben las áreas protegidas de su jurisdicción, con el fin de tener un consolidado como país de las áreas que conforman el SINAP6 .

Con respecto al Plan de manejo de las áreas protegidas, el Art. 2.2.2.1.6.5 del Decreto 1076 de 2015, señala que cada una de las áreas protegidas que integran el SINAP deberá contar con un plan de manejo que será el principal instrumento de planificación el cual deberá orientar su gestión de conservación para un periodo de cinco (5) años de manera que se evidencien resultados frente al logro de los objetivos de conservación que motivaron su designación y su contribución al desarrollo del SINAP.

Por su parte, en el año 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que representa un plan global para el periodo 2015-2030, donde las metas de Aichi se encuentran reflejadas en los ODS, especialmente en el 14 (vida submarina) y el 15 (vida de ecosistemas terrestres), con las metas 14.5, 15.1 y 15.9. Finalmente en este contexto normativo se evidencia que con el CONPES 4050 de 2021 el Departamento Nacional de Planeación presentó la Política para la Consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), que tiene como objetivo reducir al 2030 el riesgo de pérdida de naturaleza de este sistema.

Resultados y Discusión

De acuerdo con la evaluación realizada frente a la información aportada por Parques Nacionales Naturales de Colombia (PNNC), Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), en relación con los aspectos cualitativos de la meta Aichi No. 11, se encontró lo siguiente:

i) Efectividad del manejo

Al respecto, en la efectividad del manejo7 del SINAP, se reconoció que la gestión institucional en torno al SINAP ha sido parcialmente efectiva, en razón a debilidades en los esquemas de gobernanza, planificación y gestión del conocimiento, adicional a limitantes financieras, respecto a la equidad en el sistema, se identificó que los costos y beneficios de la conservación no están debidamente distribuidos entre los diferentes actores relacionados con las áreas protegidas, generando desequilibrios sociales que agudizan los conflictos socioambientales. (BIOFIN, 2020)

ii) Ser ecológicamente representativos:

Es esencial para el SINAP ser ecológicamente representativo, lo cual se logra si la biodiversidad que se protege alcanza las metas de conservación para los distintos niveles de biodiversidad, y si además estas áreas, cuentan con la viabilidad de mantenerse en el largo plazo. Si bien el país ha avanzado en función de estas metas de conservación, de una parte, el análisis de las áreas protegidas que hacen parte del SINAP revela que no están vinculadas áreas naturales que son vitales para la protección de valores culturales y de otro lado no se han cubierto los vacíos de conservación de manera que se mantienen ecosistemas con poca o nula representación dentro del sistema. Por ello, la política plantea como parte de la estrategia para aumentar la protección del patrimonio natural y cultural, una línea estratégica orientada a mejorar la definición de las metas de conservación para el SINAP.

iii) Lograr la conectividad entre diferentes áreas protegidas

Los análisis de conectividad ecológica realizados por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt (IAvH) (Areiza, 2018), evidencian que solo el 42 % de las áreas protegidas nacionales se encuentran bien conectadas con los ecosistemas naturales de los territorios aledaños a las mismas, siendo crítica la situación de las áreas protegidas ubicadas en los Andes, sus valles interandinos, el piedemonte orinocense y el piedemonte amazónico, el Caribe, el Pacífico caucano y nariñense, y el arco noroccidental de la Amazonía. Se espera que a partir de la implementación de la nueva política del SINAP CONPES 4050 se pueda iniciar una evaluación cuantitativa que permita medir, analizar y dar seguimiento a los avances del país con relación al atributo de conectividad en el sistema de áreas protegidas

iv) Integrar al sistema otras medidas de conservación eficaces

De acuerdo con lo expuesto por MADS8 , actualmente Colombia, cuenta con el Procedimiento “Reporte de otras medidas efectivas de conservación basadas en áreas, OMEC” dispuesto en el Sistema Integrado de Gestión del Ministerio de Ambiente (MADSIG). A la fecha el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), ha recibido 105 áreas nominadas como (OMEC) Otras Medidas de Conservación Basadas en Área, de las cuales se han reportado 55 áreas al Centro Mundial para el Seguimiento de la Conservación del Programa de las Naciones Unidas Para el Medio Ambiente.

El Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP- completo.

En el SINAP, se puede diferenciar áreas protegidas de origen público, cuya administración esta encomendada a entes como PNNC, MADS y Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible. Por otro lado, existen las denominadas Reservas de la Sociedad Civil, que bien se pueden catalogar como iniciativas de áreas protegidas privadas, encontrándose los siguientes datos: De acuerdo con la información actualizada en el Registro Único de Áreas Protegidas (RUNAP), del área total del SINAP, el 60%, cuentan con instrumento de planificación del manejo. Lo que implica que el 40% del SINAP, no lo tienen, por lo tanto, un alto porcentaje de las áreas no cuentan con un instrumento que oriente su gestión a largo plazo y garantice el abordaje de sus objetivos de conservación. (Figura 1)

De manera general, se destaca que, de las 305 áreas protegidas que son de carácter público; 184 cuentan con acto administrativo de adopción del plan de manejo, mientras que dentro de las 121 áreas restantes se encuentran: las áreas que no lo tienen adoptado, las que se encuentran en formulación y las que finalmente no disponen de instrumento de planeación. De acuerdo a la información relacionada por PNNC acerca del estado del Plan de Manejo (Figura 2), se puede sintetizar lo siguiente:

184 Áreas cuentan con Plan de Manejo Ambiental

47 Se encuentran en formulación

35 No han sido adoptados

39 No cuentan con Plan de Manejo Ambiental

En relación a lo anterior, de las áreas que no cuentan con el acto administrativo de adopción del plan de manejo, se encuentran entre otras, las Reservas Nacionales Natural Puinawai y Nukak, que constituyen áreas protegidas con diferentes características que requieren de estrategias de gobernanza especiales y las cuales según lo reportado por PNNC9 en la respuesta dada a la CGR se encuentran en estado de formulación. Ahora bien, al respecto en la auditoria coordinada internacional sobre áreas protegidas nacionales de América Latina en 2014, la CGR evidenció en su momento que estas se encontraban terminando sus planes de manejo, adicionalmente en el informe de auditoría de desempeño áreas protegidas en 2021, se observó que las áreas protegidas en mención aún no contaban con plan de manejo, demostrando un limitando avance en el mejoramiento en este punto.

Los anteriores hechos revelan particular importancia teniendo en cuenta la necesidad de cumplir con los objetivos de conservación para las cuales se crearon las áreas protegidas; como es el caso de la Reserva Natural Puinawai que según lo informado por la CGR tiene un traslape del 100% con resguardos indígenas, esta condición requiere de estrategias de gobernanza que procuren el bienestar no solo de la base natural del territorio sino también el de estas comunidades y la compresión de un enfoque de desarrollo sostenible clave para la conservación de estos territorios.

De igual manera, la Reserva Nacional Natural Nukak, representa prioridad de conservación considerando la constante perdida de las coberturas vegetales que se presentan por el incremento de cultivos de coca y actividad ganadera que sumados a los problemas de orden público requieren actuar con eficacia y prontitud para lograr conservar la integralidad del SINAP. En síntesis, la dilación, carencia o desactualización de los planes de manejo, afectan la gestión de las áreas protegidas, obstaculizando el cumplimiento de sus objetivos de conservación.

De otra parte, se destaca que gran parte de las áreas que no disponen de plan de manejo corresponden a Reservas Forestales Protectoras como lo son: Reserva Forestal Protectora Nacional, la Reserva Forestal Protectora Regional Vallelargo, Reserva Forestal Protectora Nacional Cuenca Alta del Río Nembí, por nombrar algunos ejemplos; que si bien son administradas por las corporaciones autónomas regionales, estas dependen de la formulación del plan de manejo, el cual está a cargo del Min Ambiente y debe ser adoptado por resolución y a la fecha la cartera ministerial continua sin resolver los temas de gobernanza en esta categoría de manejo.

Por consiguiente, las corporaciones no pueden ejercer su administración, hecho que resulta relevante dada la importancia que refieren los planes de manejo ambiental como principal instrumento de planificación para orientar su gestión de conservación.

Colombia cuenta actualmente con un SINAP Sistema Nacional de Áreas Protegidas – SINAP que está conformado por 1.552 áreas protegidas registradas en el RUNAP (Figura 3) que ocupan una superficie de 49'351,834.77 hectáreas, equivalentes al 23,84 % del Territorio Nacional, en las rentes categorías de manejo de áreas protegidas del Territorio Nacional distribuidas así:

De manera complementaria, en lo referente al cumplimiento de las metas nacionales de los ODS 14 y 15 (Figura 4), referido a conservar las áreas costeras y marinas y áreas protegidas terrestres (La Agenda 2030 en Colombia , 2019), se encontró lo siguiente:

Para el 2022, el avance para este componente corresponde a 30.267.412,64 hectáreas, equivalente a un 32.59% de la superficie marina de la Nación según fuente de datos del RUNAP a corte 11 de noviembre. En lo que respecta a los miles de hectáreas de áreas protegidas a nivel nacional, para el 2022, el avance para este componente corresponde a 49.351.834,77 hectáreas, equivalente a un 23,84% de la superficie de la nación según fuente de datos del RUNAP a corte 11 de noviembre (Figura 5).

Conclusiones

Con base en lo anterior, se puede concluir que si bien el país ha avanzado en función de estas metas de conservación, en la protección de las áreas naturales consideradas como las más relevantes para la conservación de la diversidad biológica, servicios ecosistémicos y valores culturales, aún quedan ecosistemas y hábitats de especies que no están suficientemente protegidos.

En el mismo sentido, se evidencia que no se cuenta con un Sistema de Áreas Protegidas completo por cuanto no están desarrollados de manera adecuada todos sus componentes y la articulación y sinergia entre ellos aún es débil.

De igual modo, factores como la carencia o desactualización de los planes de manejo de las áreas protegidas, los desaciertos y dilación en su formulación, así como retraso en la implementación, afectan la gestión de las áreas protegidas, obstaculizando el cumplimiento de sus objetivos de conservación. Estas condiciones hacen necesario actuar con eficacia y prontitud para lograr conservar la integralidad del SINAP.

Por otra parte, aunque se destaca el esfuerzo por contar con un inventario oficial de áreas protegidas sistematizado y un sistema de categorías, este último aún no ha sido actualizado y complementado, tanto en sus ámbitos de gestión, en gobernanza, así como en la vinculación de los diferentes niveles de biodiversidad, estado de conservación y ámbitos de gestión. Si bien existe un marco normativo que reglamenta el SINAP es evidente que este debe ser complementado y ajustado a fin de cumplir las metas planteadas por el Sistema.

De este modo, es necesario el fortalecimiento del SINAP y la articulación con los diferentes actores en el territorio, así como la institucionalidad para lograr al máximo la efectividad en la administración y gestión del patrimonio natural de país. Así mismo, es notable el esfuerzo de Colombia por avanzar significativamente en el cumplimiento de las Metas Aichi, respecto al porcentaje de áreas protegidas al año 2020; sin embargo, existen atrasos en la implementación de los aspectos cualitativos de las citadas metas, y en consecuencia no se evidencia un avance en aspectos esenciales como la medición de la efectividad en el manejo, conectividad entre las áreas protegidas, otras medidas efectivas de conservación OMEC y gobernanza en las áreas protegidas.

Carlos Hernán Rodríguez Becerra
Contralor General de la República
Carlos Mario Zuluaga Pardo
Vicecontralor General de la República
Ada América Millares Escamilla
Contralora Delegada para el Medio Ambiente
María Fernanda Rojas Castellanos
Directora de Desarrollo Sostenible y Valoración
de Costos Ambientales
Revisión y Aprobación
Diego Mauricio Riaño Suarez
Revisión
Brigitte Angélica Contreras Beltrán
Elaboración de éste documento
Equipo de DDSVCA
Diagramación

Bibliografía

Mittermeier, R. (2004). Megadiversity: Earths Biologically Wealthiest Nations.

CGR. (2021). Informe de Desempeño de áreas protegidas coordi-nada con la OLACEFS.

CBD. (2010). Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi.

La Agenda 2030 en Colombia . (2019). Obtenido de Objetivos de Desarrollo Sostenible: https://ods.dnp.gov.co/

BIOFIN, P. (2020). Estrategia de movilización de recursos para el Marco Global de Diversidad Biológica Post 2020. Obtenido de https://www.undp.org/es/colombia/projects/fina nciacion-biodiversidad-biofin

Areiza, A. I. (2018). Estrategias Complementarias de Conservación en Colombia

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