La controversia política ha obstaculizado el análisis objetivo de las políticas económicas de la Administración Samper (1994-1998). Aunque está escrito por un miembro del equipo económico del gobierno, este ensayo intenta ofrecer una visión equilibrada. Cualquier balance objetivo debe tener en cuenta, fuera del análisis de las medidas adoptadas por la propia administración, las herencias de gobiernos anteriores, las responsabilidades del Banco de la República como autoridad independiente y las limitaciones que tanto el Banco como el Gobierno enfrentaron.

Visto desde esta perspectiva, el Gobierno tuvo tanto elementos de continuidad como de discontinuidad con respecto a la Administración Gaviria. Mantuvo la apertura al comercio exterior y a la inversión extranjera adoptada a comienzos de los años 1990 y la política de permitir inversiones del sector privado en áreas que habían sido tradicionalmente reservadas para el Estado. Mantuvo también la reforma de la seguridad social que adoptó la Ley 100 de 1993, la prestación descentralizada de servicios sociales dispuesta por la Constitución de 1991 y la tendencia ascendente del gasto social que acompañó ambos procesos.

Por otra parte, algunos programas fueron reformados y, lo que es más importante, se dio una nueva orientación general de la política pública, en la que se hizo énfasis en la política social y el desarrollo de la infraestructura.

Las políticas monetaria y cambiaria adoptadas por el Banco de la República incidieron ciertamente en la evolución de la economía. Por estos motivos, la proposición ‘durante’ que se utiliza en el título del presente ensayo, resulta más adecuada que la alternativa ‘de’, al  referirse a las políticas y los resultados macroeconómicos.

Las medidas adoptadas por el Gobierno y el banco central también se vieron afectadas por choques externos, especialmente aquellos que experimentaron los países vecinos y el mercado internacional del café y, hacia fines de la administración, por las perturbaciones en el mercado internacional de capital como resultado de la crisis asiática que se desencadenó a mediados de 1997, y el deterioro simultáneo de los mercados de productos básicos. La crisis mexicana de fines de 1994 no se analiza porque no tuvo un efecto económico importante sobre nuestra economía.

Una conclusión central del ensayo es que el intento de combinar una economía más liberalizada con una política social muy activa no es una tarea fácil. Las dificultades fiscales observadas durante la administración Samper obedecieron, en gran medida, a las presiones generadas por esta dualidad de la estrategia de desarrollo. De hecho, estas presiones se remontan a los comienzos de la década de 1990, cuando se puso en marcha la apertura económica y, en forma simultánea, la Constitución de 1991 incrementó considerablemente las responsabilidades del Estado en el ámbito social1.

Se lograron grandes progresos en dos áreas cruciales del Plan Nacional de Desarrollo ‘El Salto Social’: el desarrollo social y la infraestructura2. En el primer caso, se consolidó el aumento más importante del gasto social de cualquier país de América Latina. Ello se reflejó en aumentos importantes de la cobertura de los servicios sociales. Dentro de estos avances, se debe contar también la creación de la Red de Solidaridad, que logró llevar los servicios sociales a los sectores más pobres de la población, y las innovaciones institucionales que se habían logrado con el Plan Nacional de Rehabilitación durante administraciones anteriores.

En el caso de la infraestructura, la ejecución del plan incluyó un importante programa de privatizaciones y de participación del sector privado en las nuevas inversiones. Gracias a los éxitos con la incorporación del sector privado a actividades previamente reservadas al Estado, las tasas de inversión fueron altas para los patrones históricos del país y, pese al agitado ambiente político, la inversión extranjera directa alcanzó máximos históricos.

La continuidad de las políticas tendientes a insertar la economía en las corrientes de la globalización se debe también anotar como un hecho positivo; no obstante, pudo haber tenido costos en términos de los balances externos y la generación de empleo, como se verá más adelante.

Por el lado negativo, se destacan cuatro elementos. El primero fue el deterioro del empleo, que de hecho se había iniciado antes de comenzar el gobierno. El segundo la sobrestimación de los ingresos tributarios en las proyecciones fiscales elaboradas a comienzos del gobierno, ya que indujo a un aumento inicial de la inversión del sector público que no se pudo mantener y retrasó los esfuerzos tendientes a ajustar las finanzas públicas. En tercer lugar, entre las responsabilidades del Banco de la República, la competitividad del tipo de cambio no se logró, con lo cual se tornaron más complejos los ajustes macroeconómicos frente a las conmociones externas que se enfrentaron a partir de la crisis asiática. Por su parte, la disposición de la Junta Directiva del Banco de establecer en 1997 regulaciones a los flujos externos de capital se debe considerar un factor positivo, por sus efectos sobre el endeudamiento externo y la tasa de cambio. Y cuarto, pese a los importantes progresos registrados en materia de política tecnológica y promoción de las exportaciones y al intento de colocar la competitividad en un lugar prioritario de las acciones públicas y privadas, solo se alcanzaron resultados modestos en la revitalización de las políticas sectoriales.

Cabe destacar que pese a la lectura negativa por parte de muchos observadores nacionales, la economía colombiana continuó creciendo a tasas que, aunque algo inferiores a las registradas desde mediados de los año 1980, superaron el promedio de América Latina. Así mismo, es preciso recalcar que ni la Administración ni el Banco de la República
evadieron la necesidad de adoptar importantes paquetes de ajuste macroeconómico, tanto para enfriar la economía tras el crecimiento explosivo de la demanda agregada interna en 1992-1994, como, en el caso del Gobierno, para enfrentar el deterioro de las cuentas fiscales en años posteriores. Estos resultados fueron sobresalientes si se los sitúa en el contexto de la crisis política por la que atravesó el país durante este período. De hecho, la firmeza de la democracia y la resistencia de la economía tras un período histórico de gran turbulencia se deben considerar como manifestaciones importantes de la solidez de las instituciones colombianas.

EN EL CASO DE LA INFRAESTRUCTURA, LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INCLUYÓ UN IMPORTANTE PROGRAMA DE PRIVATIZACIONES Y DE PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LAS NUEVAS INVERSIONES.

LA GESTIÓN MACROECONÓMICA

Los supuestos iniciales del gobierno en el frente económico, la Administración Samper tuvo como objetivos mantener un buen ritmo de crecimiento económico y altas tasas de inversión. Al mismo tiempo, se propuso corregir los desequilibrios que había experimentado el crecimiento económico a partir de 1992 debido a la excesiva expansión de la demanda agregada interna, el descenso del ahorro privado, la revaluación real, los consecuentes deterioros de la balanza de pagos y la pérdida de dinamismo de las exportaciones no tradicionales. De hecho, a juicio de las nuevas autoridades económicas, debido a sus desequilibrios, el patrón de crecimiento del período 1992-1994 era insostenible. Esta opinión fue compartida por el Banco de la República, que dio un giro hacia una política monetaria más contraccionista a comienzos de 1994.

El supuesto básico del Gobierno era la posibilidad de un ‘aterrizaje suave’, es decir, que los desequilibrios se podían corregir sin afectar significativamente el crecimiento económico y la inversión, mediante una expansión más acelerada de los sectores productores de bienes comercializables internacionalmente, para lo cual era esencial una devaluación real moderada. Las altas tasas iniciales de inversión incrementaban la oferta agregada a un ritmo del 5,5 % al 6 % anual, lo que tendía a confirmar que era posible materializar este escenario4 . Se esperaba que el crecimiento fuera alto en 1995 y experimentara una leve desaceleración en 1996, pero luego aumentara nuevamente en 1997 y 1998. Por otra parte, se esperaba que la balanza de pagos mostrara el déficit en la cuenta corriente más alto en 1995 para luego descender, sobre todo en 1997 y 1998, cuando los nuevos yacimientos petroleros de Cusiana comenzaran a producir a plena capacidad.

Las proyecciones iniciales indicaban que el incremento de los ingresos fiscales permitiría una expansión del gasto público más lenta que en la última etapa de la Administración Gaviria, pero consistente con los objetivos del nuevo gobierno incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo.

En el plan se afirmaba que el aumento de las inversiones en capital humano e infraestructura era esencial para acelerar el crecimiento económico en forma sostenible. Sin embargo, el Gobierno Central registraría déficits persistentes a lo largo del mandato presidencial, que se contrarrestarían con los superávits registrados en el resto del sector público, manteniendo los balances fiscales consolidados cerca al punto de equilibrio.

EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO SE AFIRMABA QUE EL AUMENTO DE LAS INVERSIONES EN CAPITAL HUMANO E INFRAESTRUCTURA ERA ESENCIAL PARA ACELERAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO EN FORMA SOSTENIBLE.

Otros dos temas que preocupaban al Gobierno era cómo reducir el riesgo de que se produjera una ‘enfermedad holandesa’ como resultado de los mayores ingresos petroleros a partir de 1997, y cómo armonizar las metas de crecimiento con la baja en la inflación. Para evitar lo primero, se presentó al Congreso un proyecto para crear un fondo de estabilización petrolera, que fue aprobado en 1995.

Además, por considerarse que en Colombia la inflación era fundamentalmente inercial, debido a las prácticas muy arraigadas de indización (tanto legales como informales en el caso de los contratos privados), el Gobierno consideró necesario complementar el manejo de la demanda agregada con una política de ingresos y salarios, con base en un pacto social tripartito.

El Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios, fue firmado en diciembre de 1994. En poco tiempo se convirtió en un mecanismo muy dinámico que no solo permitió a las partes firmantes negociar, sino también analizar y negociar distintos aspectos de las políticas económica y social. Sirvió, además, como base para establecer la inflación esperada y no la pasada como base para la fijación de los salarios mínimo y del sector público, así como los ajustes de los precios regulados por el gobierno. Esto último se materializó en la Ley 22 de 1995, que determinó que todos los ajustes legales por inflación se harían con base en las metas de inflación. Con algunas excepciones, esta norma se aplicó en el sector público pero desafortunadamente no en el sector privado.

Cabe señalar que, aunque el nuevo gobierno fue crítico de la velocidad con la que la Administración Gaviria había realizado la apertura comercial, la consideraba al mismo tiempo un componente necesario de la restructuración de la economía colombiana en la era de la globalización. Como elementos adicionales en este sentido, se suscribió el arancel externo común andino, y se apoyaron la creación de la Comunidad Andina en sustitución del Grupo Andino, la negociación del Área de Libre Comercio de las Américas (que resultó fallida) y las negociaciones comerciales entre la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur (Mercosur). El gobierno mantuvo también la apertura a la inversión extranjera directa, pero mantuvo una política de moderar el endeudamiento externo privado, como se detalla más adelante.

Sin embargo, se consideró que las políticas sectoriales eran un complemento necesario de un régimen comercial más abierto, lo que llevó, entre otras medidas, a impulsar una política tecnológica más ambiciosa, a fomentar las exportaciones no tradicionales, a crear el Consejo Nacional de Competitividad y a suscribir acuerdos de competitividad con varios sectores, a promover acuerdos de absorción de cosechas para varios bienes agrícolas sensibles y usar moderadamente los instrumentos de protección contra la competencia desleal.

Sin embargo, somo se señaló en la introducción, los resultados de esa revitalización de las políticas sectoriales resultaron modestos. En el sector cafetero, se hizo énfasis en reducir el endeudamiento de productores pequeños y medianos y reestructurar la producción y la comercialización para adaptar el sector a un ambiente internacional más competitivo; este fue el esquema que sirvió de base para la renovación del contrato de administración del Fondo Nacional de Café en 1997.

La evolución de la política macroeconómica

La expectativa de un ‘aterrizaje suave’ se cumplió inicialmente en 1995, año en el cual el desempeño de todos los indicadores macroeconómicos fue, de hecho, muy satisfactorio (Cuadros 1 y 2). Tal como se preveía, la demanda agregada experimentó una leve desaceleración, pero esta solo afectó marginalmente el crecimiento del PIB, que continuó creciendo a un ritmo rápido, del 5,8 %. La construcción de vivienda y la actividad manufacturera sufrieron una contracción más brusca, que se compensó en gran parte con el rápido crecimiento de la producción minera, algunos servicios dinámicos, entre otros, el de telecomunicaciones y la infraestructura. Las inversiones pública y privada registraron nuevos picos, en tanto que el desempleo permaneció en niveles bajos. Por último, la inflación disminuyó, debido al efecto conjunto del menor crecimiento de la demanda, la política de ingresos y salarios y las buenas cosechas.

A comienzos de 1996, las perspectivas eran menos alentadoras. El crecimiento del PIB fue lento, del 2 %, como resultado de una fuerte desaceleración de la demanda agregada, entre otras razones como resultado de las altas tasas de interés generadas por una política monetaria restrictiva. Efectivamente, tanto el consumo de los hogares como la inversión privada registraron una caída, por lo cual el gasto público fue esencial para garantizar un dinamismo moderado de la demanda agregada interna. La contracción fue particularmente marcada en la construcción privada, la mayoría de las actividades manufactureras y el café, que de hecho experimentaron recesiones. Como resultado
de estas tendencias, el desempleo aumentó. Pese a la lenta expansión de la demanda interna, la inflación aumentó temporalmente, debido a choques de oferta provenientes de algunos servicios indizados y a la notable inercia de otros precios. Sin embargo, se logró controlar finalmente el rápido crecimiento de la demanda interna que había caracterizado el auge de 1992-1994 y se generó la primera mejoría del balance comercial desde 1992.

El retorno a una posición monetaria más neutral desde mediados de 1996 creó las condiciones necesarias para la recuperación económica, que se produjo a partir del segundo trimestre de 1997. Para finales de ese año y durante el primer trimestre de 1998, la economía estaba de nuevo creciendo a tasas anuales que superaban el 5 %. Los efectos positivos de las menores tasas de interés estuvieron acompañados por la recuperación temporal de los precios internacionales del café y un aumento de las exportaciones no tradicionales.

En cualquier caso, el desempeño insatisfactorio de comienzos de 1997 y la pérdida de dinamismo que se evidenció desde el segundo trimestre de 1998, debido a una política monetaria nuevamente contraccionista, quedaron reflejados en las tasas anuales de crecimiento del PIB, que se situaron en torno al 3 % en ambos años.

Además, la crisis asiática, que no había golpeado al país cuando se desató en 1997, comenzó a afectarlo en 1998, especialmente a través de los menores y más costosos flujos de financiamiento externo. Para evitar efectos cambiarios fuertes, las tasas de interés se elevaron fuertemente, lo cual daría lugar a los efectos negativos que traducirían en particular en la una recesión en 1999, durante la Administración Pastrana.

DESDE LA PERSPECTIVA DE LA INFLACIÓN TAMBIÉN SE PUEDE CONSIDERAR QUE HUBO UN ÉXITO RELATIVO, SOBRE TODO PORQUE SE ROMPIÓ EN DOS AÑOS EL PISO HISTÓRICO DE LA INFLACIÓN DEL CUARTO DE SIGLO PRECEDENTE (20 %).

En conclusión, durante el Gobierno de Samper se logró controlar el crecimiento insostenible que caracterizaba la demanda interna a inicios de la Administración. Este proceso coincidió, en todo caso, con tasas de inversión altas para los patrones del país, superiores hasta 1997 a los niveles de las décadas de 1970 y 1980 (Gráfico 1).

Desde la perspectiva de la inflación también se puede considerar que hubo un éxito relativo, sobre todo porque se rompió en dos años el piso histórico de la inflación del cuarto de siglo precedente (20 %) y en 1997 se cumplió por primera vez la meta de inflación desde cuando el Banco de la República había adquirido autonomía. La moderada expansión de la demanda agregada y el uso de indización prospectiva para la fijación de precios y salarios por parte del Gobierno contribuyeron a este proceso.

Por el lado negativo, aumentó el desempleo. En realidad, la generación de empleo había comenzado a disminuir desde antes de comenzar el gobierno, entre otras razones por los efectos negativos sobre varios sectores productores de bienes comercializables internacionalmente del fuerte aumento en las importaciones generado por la apertura económica.

OTRO RESULTADO ADVERSO ESTUVO ASOCIADO A LA INCAPACIDAD DE CORREGIR EL DESEQUILIBRIO DE LA CUENTA CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS QUE LA ECONOMÍA COLOMBIANA HABÍA ACUMULADO DURANTE LOS AÑOS DEL AUGE DE LA DEMANDA.

Como se indica en el Cuadro 2, aunque la tendencia de la balanza comercial fue moderadamente positiva, el aumento de los pagos de intereses y, sobre todo, de remesas de utilidades, contribuyó al deterioro de la cuenta corriente. En el plano interno, el mantenimiento del déficit en cuenta corriente mostró la incapacidad para revertir las tendencias adversas del ahorro nacional.

La ausencia de una tendencia más positiva de la balanza comercial se puede atribuir en parte a la evolución del tipo de cambio real.

Aunque la marcada tendencia a la revaluación que caracterizó el período 1990-1994 se frenó, no fue posible revertirla, tal como el Gobierno había considerado necesario hacerlo. Esto generó debates internos acalorados en torno a los determinantes del tipo de cambio real.

La opinión dominante en el banco central y en gran parte de los analistas académicos era que la sobrevaluación respondía sobre todo a presiones fiscales (el rápido crecimiento del gasto o el déficit presupuestal, con énfasis en uno u otro según el autor). Es interesante señalar que la crítica más clara a la tesis según la cual la revaluación y las altas tasas de interés obedecían al déficit fiscal no provino en realidad del Gobierno, sino del analista empresarial más influyente de la época.

Por su parte, el Gobierno hizo hincapié en que las presiones hacia la apreciación provenían de la cuenta de capitales. La Junta del Banco de la República había sido favorable desde 1993 a las regulaciones de los flujos internacionales de capital basados en el sistema de encajes al endeudamiento externo. El aumento más fuerte de los encajes se adoptó en 1997 después de la fallida emergencia económica decretada como respuesta al auge del endeudamiento externo que se había producido a fines del año anterior y que quiso imponer en el país un impuesto a dicho endeudamiento similar al que utilizaba Brasil, pero que la Corte Constitucional consideró que la emergencia no respondía a un hecho ‘sobreviniente’.

Las regulaciones al endeudamiento externo fueron efectivas6 y contrarrestaron en parte la revaluación real. Además, el gobierno siempre manifestó un sesgo en favor de un ajuste más activo del tipo de cambio nominal7, pero la Junta del Banco estuvo en contra de una devaluación más fuerte y de hecho ajustó la banda cambiaria con la inflación esperada que, salvo en 1997, estuvo por debajo de la inflación real.

Obviamente, la crisis de liquidez y las altísimas tasas de interés que prevalecieron desde el segundo trimestre en 1998, conjuntamente con la desaceleración de la actividad económica, se reflejaron en un debilitamiento adicional de algunos intermediarios financieros, que condujo a las medidas de emergencia económica decretadas por la Administración Pastrana en noviembre del mismo año.

EL PACTO SOCIAL DE PRODUCTIVIDAD, PRECIOS Y SALARIOS, FUE FIRMADO EN DICIEMBRE DE 1994. EN POCO TIEMPO SE CONVIRTIÓ EN UN MECANISMO MUY DINÁMICO QUE NO SOLO PERMITIÓ A LAS PARTES FIRMANTES NEGOCIAR, SINO TAMBIÉN ANALIZAR Y NEGOCIAR DISTINTOS ASPECTOS DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICA Y SOCIAL.

Sin embargo, la ausencia de riesgos sistémicos en esta área se reflejó en la capacidad del sistema financiero colombiano de absorber estos choques generando pérdidas pequeñas si se compara con otras crisis financieras a nivel internacional.

Las finanzas públicas

El deterioro de las finanzas públicas pasó al centro del debate económico en 1996. Los problemas fiscales pueden atribuirse a la rápida expansión del gasto público en los años 1990. Según estimaciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP), mientras en 1990 el gasto consolidado del sector público, descontadas las transferencias entre entidades del gobierno, equivalía al 24,3 % del PIB, en 1997 había aumentado a 36,9 % y solo se programó una reducción moderada para 1998 (Cuadro 1).

En marcado contraste con las características de la expansión anterior del sector público, de fines de los años 1970 y comienzos de los 1980, que se concentró en las empresas públicas, la de los 1990 estuvo vinculada al crecimiento de las administraciones públicas (especialmente los gobiernos locales) y del sistema de seguridad social.

Esta expansión estuvo acompañada, sin embargo, de un incremento paralelo de los ingresos del sector público, especialmente los del Gobierno Central y las contribuciones a la seguridad social, y en menor medida de los impuestos municipales y los ingresos netos de las empresas del gobierno.

La Administración Gaviria realizó dos reformas tributarias, en 1990 y 1992, y el Gobierno Samper dos adicionales, en 1995 y 1997. Como consecuencia de esas reformas, la tarifa básica del impuesto al valor agregado se elevó del 10 % al 16 % y la máxima del impuesto a la renta del 30 % al 35 %; también se adoptaron varios mecanismos para mejorar la fiscalización.

Mientras la reforma de 1990 fue concebida para compensar la reducción de los ingresos del gobierno provenientes de la reducción de los aranceles a las importaciones, las de 1992 y 1995 estuvieron claramente destinadas a financiar el aumento del gasto.

Aunque la reforma tributaria de 1997 incluyó ciertos elementos que compensaban el descenso de los ingresos del Gobierno, se centró en la reducción de la evasión y los resquicios tributarios permitidos por las leyes existentes. Simultáneamente, las contribuciones a la seguridad social se elevaron del 13,5 % de la nómina en 1990 al 25,5 % en 1996, primero en virtud de las atribuciones del Instituto de Seguros Sociales y luego de los mandatos de la Ley 100 de 1993, que modificó el sistema de seguridad social.

En vista de los mayores ingresos, hasta 1995 el aumento de los gastos fue consistente con el equilibrio de las finanzas públicas consolidadas, que incluso presentaron un cuantioso superávit en 1994 si se toman en cuenta las entradas extraordinarias provenientes de la licitación de la telefonía celular. Desde entonces, se observaron signos de deterioro fiscal.

Si se excluyen los ingresos por concepto de privatizaciones, el déficit del Gobierno Central creció aceleradamente, al pasar de un virtual equilibrio en 1993 a un déficit en 1998 equivalente al 4,9 % del PIB. Aunque este desajuste no se diferencia en mayor medida del déficit que tenía el Gobierno Central a comienzos de los años 1980, estuvo compensado con el superávit del resto del sector público. Por este motivo, el déficit consolidado del sector público alcanzó solo el 3 % del PIB en 1997, significativamente inferior al registrado a comienzos de la década de 1980 cuando superó el 7 % del PIB en 1982 y 1983.

LA CORRELACIÓN ENTRE EL RÁPIDO INCREMENTO DEL GASTO SOCIAL Y LAS LIMITACIONES FISCALES QUE ACUMULÓ EL PAÍS MUESTRAN LAS DIFICULTADES PARA CONCILIAR UNA ECONOMÍA MÁS LIBERALIZADA CON UNA POLÍTICA SOCIAL ACTIVA.

El mejoramiento que se preveía para 1998 no se materializó, debido al lento crecimiento económico y a la caída de los precios de los productos básicos. No obstante, el déficit proyectado para 1998 (3 % del PIB) no incluyó el cuantioso superávit del Banco de la República que alcanzó una cifra cercana al 1 % del PIB. Este superávit se transfirió al Gobierno en 1999 y por ello solo se reflejó en las cuentas fiscales en dicho año. Cabe resaltar, además, que gran parte del déficit consolidado se cubrió con ingresos provenientes de las privatizaciones.

De esta manera, la financiación del déficit consolidado no generó necesidades importantes de endeudamiento del Gobierno Nacional.

A pesar del aumento en 1997-1998, la deuda pública como porcentaje del PIB era similar, hacia finales del Gobierno, a la de 1990 (Cuadro 1). Más aún, un hecho fundamental fue el lanzamiento, en 1996, del mercado de títulos de deuda pública (TES). Este mercado se diseñó contando con el mecanismo de creadores de mercado, es decir, de bancos que se obligaban a intervenirlo, comprando TES si no había suficiente demanda. La creación de este mercado le sirvió mucho al país dado que evitó la emisión de bonos en dólares. De hecho, el aumento del endeudamiento externo durante estos años fue fundamentalmente privado. Además, el mercado de TES se ha venido desarrollando con posterioridad, de manera excelente, y puede considerarse como un éxito colombiano.

La expansión de los gastos reflejó una serie de decisiones de políticas adoptadas por el Estado colombiano en diferentes momentos. Según el análisis de la Comisión de Racionalización del Gasto y Finanzas Públicas de 1997, lo anterior indicaba que el déficit había adquirido un carácter estructural10. Las decisiones más importantes fueron las adoptadas en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente, que reformó el sistema judicial, aumentó significativamente las transferencias a los departamentos y los municipios con el fin de financiar mayores inversiones sociales y extender la cobertura del sistema de seguridad social. La correlación entre el rápido incremento del gasto social y las limitaciones fiscales que acumuló el país muestran las dificultades para conciliar una economía más liberalizada con una política social activa.

No obstante, cabe destacar que una parte importante del incremento de los gastos obedeció a otros factores (véase más adelante) y a que los desembolsos de la seguridad social tienen otros determinantes. En el caso del Gobierno Central, obedecieron a tres factores simultáneos: (a) la Ley 100 de 1993, que elevó las contribuciones a la seguridad social y obligó al gobierno a pagar efectivamente las de sus empleados; (b) el incremento notable en número de trabajadores del sector público que llegaron a la edad de jubilación en la década de los 1990 (que se reflejó en un incremento del número de pensionados públicos de alrededor del 10 % por año), un efecto rezagado de la rápida expansión del empleo público en los años 1960 y 1970; y (c) las generosas disposiciones del régimen de pensiones militares, que no fueron reformadas por la Ley 1001.

UNO DE LOS PRINCIPALES RETOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO FUE ATENDER LA INSUFICIENCIA DE CAPITAL HUMANO E INFRAESTRUCTURA, QUE SE HABÍA CONVERTIDO EN UNA RESTRICCIÓN IMPORTANTE AL CRECIMIENTO ECONÓMICO DE COLOMBIA.

Se ha estimado que la dinámica de los gastos establecida por la Constitución de 1991 y la aplicación de las leyes que la desarrollaron tuvieron un costo permanente equivalente al 4,2 % del PIB12 . Este porcentaje representó tres cuartas partes del aumento de los gastos del gobierno central entre 1990 y 1998, excluidos los pagos de intereses (el 5,5 % del PIB, según lo indica el Cuadro 3). No obstante, tanto la Administración Gaviria como el Gobierno del presidente Samper adoptaron decisiones explícitas de política que aumentaron los gastos del gobierno en otras áreas.

El primero de ellos otorgó importancia primordial a los gastos de justicia y defensa (incluidas los aumentos de sueldos en ambos sectores, que en el segundo se hicieron efectivas en forma gradual y, por lo tanto, en gran medida durante la Administración Samper), en tanto que el Gobierno Samper se centró en la inversión social y en infraestructura; el aumento del primer tipo de gasto adquirió un carácter bastante permanente, dado su carácter de gastos corrientes; en cambio el Gobierno de Samper tuvo que retroceder en 1997 y 1998 en su intento por incrementar los gastos de inversión.

En síntesis, la situación fiscal al final del Gobierno Samper se caracterizaba por cinco elementos básicos: (a) gastos del sector público elevados para los patrones históricos del país, determinados básicamente por normas constitucionales y legales; (b) un proceso de ajuste que se reflejó en una pronunciada reducción del crecimiento del gasto del Gobierno Central y del sector público consolidado; (c) un déficit considerable del Gobierno Central, que era inferior si se calcula sobre una base de causación; (d) un déficit del sector público consolidado moderado; y (e) coeficientes de endeudamiento público también moderados.

Aspectos fundamentales del Plan de Desarrollo ‘El Salto Social’

En los Gráficos 2 y 3 se presenta información detallada sobre los dos principales componentes del Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Samper: las inversiones sociales y en infraestructura. Según lo indica el primero de estos gráficos, el gasto social registró un incremento impresionante en los años 1990. Mientras entre 1980 y 1992 fluctuó entre el 8 % y el 9 % del PIB, en la década de los 90 creció rápidamente, hasta llegar al 12,2 % del PIB en  1994 y un promedio de 15,4 % en 1996-1997.

La mitad de este aumento es atribuible a la expansión del sistema de seguridad social, como reflejo de su mayor cobertura y de los factores específicos que influyen en el costo de las pensiones del gobierno. La otra mitad se puede atribuir a las transferencias a los departamentos y municipios destinadas a inversión social, especialmente educación y salud. Por estos motivos, en el plano sectorial una parte importante del crecimiento corresponde a los gastos en seguridad social, educación y salud.

De acuerdo con los datos de la CEPAL, Colombia fue el país latinoamericano que registró un ritmo más acelerado de incremento del gasto social en los años 1990; este alcanzó un nivel similar al de los países de la región que, según esta entidad, presentan un alto nivel de inversión social.

El aumento de los gastos se reflejó en una considerable expansión de los servicios sociales (Cuadro 4)14 . La expansión más acelerada fue en la cobertura de los servicios de seguridad social en salud, que se incrementó del 24 % en 1993 al 57 % en 1997. Las tasas de asistencia escolar registraron también un aumento en este mismo período, concentradas en educación secundaria, donde se incrementó del 48 % al 60 %.

Paralelamente, se lograron avances en los programas destinados a mejorar la calidad de la educación y de los servicios de salud. La cobertura de los servicios de agua y alcantarillado también tuvo una expansión rápida. En todos los casos, el aumento de la cobertura benefició fundamentalmente a la población más pobre; la Red de Solidaridad Social, creada poco después de iniciado el Gobierno, jugó un papel fundamental en este resultado.

Como consecuencia de ellos y de la ampliación de la cobertura de otros servicios públicos, la pobreza, expresada en términos de necesidades básicas insatisfechas, registró una fuerte reducción del 33 % al 27 % entre 1993 y 1997, a un ritmo anual mayor que la registrada entre 1985 y 1993. Esta mejora fue particularmente notoria en las zonas rurales.

Cabe agregar que la pobreza, expresada como proporción de la población que se encuentra bajo la línea de pobreza, también se redujo en el período 1994-1997, pero solo en las áreas urbanas (del 45,3 % al 42,7 %). La distribución del ingreso mejoró en todo el país en 1994-1996, pero sufrió cierto deterioro en las zonas urbanas en 1997.

En el Cuadro 5 se presentan comparaciones entre las inversiones públicas en infraestructura de Colombia y los promedios de Asia-Pacífico y América Latina, sobre la base, en estos últimos casos, de estimaciones del Banco Mundial15. En general, en 1991-1994 las inversiones correspondientes fueron tan reducidas en el país como las de América Latina en los años 1980 y considerablemente inferiores a las de Asia-Pacífico en el mismo período y a las de América Latina en la década del 1970. En términos internacionales, las inversiones correspondientes a las áreas de energía y transporte fueron bajas; en cambio las destinadas a telecomunicaciones fueron altas.

Este patrón de inversiones concuerda, en términos generales, con lo observado en las comparaciones internacionales sobre acervo de capital y servicios de infraestructura en 1995,según las cuales Colombia tenía una dotación relativamente adecuada de servicios de telecomunicaciones, pero inadecuada en el sector de energía y, sobre todo, en el de transporte16. Los esfuerzos realizados desde fines de los 1980 en este ámbito se orientaron a complementar la inversión pública con inversiones privadas.

Las medidas iniciales de esta dirección fueron adoptadas durante la Administración Barco, que privatizó parte de los servicios ferroviarios. Posteriormente, durante el Gobierno del presidente Gaviria, se privatizaron los servicios portuarios, se diseñaron las primeras concesiones para atraer capital privado a la infraestructura de transporte, se abrieron la generación eléctrica y las telecomunicaciones a la inversión privada (lo que incluyó, en este último caso, servicios de valor agregado y la telefonía celular y un intento de privatizar la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom) y se crearon tres comisiones encargadas de la regulación de los servicios públicos de gas y energía, telecomunicaciones y agua potable.

CABE AGREGAR QUE LA POBREZA, EXPRESADA COMO PROPORCIÓN DE LA POBLACIÓN QUE SE ENCUENTRA BAJO LA LÍNEA DE POBREZA, TAMBIÉN SE REDUJO EN EL PERÍODO 1994- 1997, PERO SOLO EN LAS ÁREAS URBANAS (DEL 45,3 % AL 42,7 %).

Este proceso se intensificó durante la Administración Samper. Los servicios telefónicos de larga distancia nacional e internacional quedaron abiertos a la competencia, y algunos de los principales activos de generación eléctrica fueron privatizados en 1996-1998.

Este proceso siguió un modelo implícito según el cual empresas privadas y empresas públicas nacionales y municipales coexistirían, compitiendo entre sí en los sectores en los cuales esto era posible, y las segundas seguirían operando en los mercados en que existían monopolios naturales, como la red nacional de transmisión eléctrica manejada por Interconexión Eléctrica S.A. (ISA). Por otra parte, las comisiones reguladoras de servicios públicos adoptaron reglamentaciones modernas integrales para todos los sectores.

En 1995 comenzó a funcionar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y ese mismo año se crearon el Comité de Inversión Privada en Infraestructura y una oficina de coordinación y promoción de los proyectos correspondientes en el DNP. Estas entidades permitieron mejorar el seguimiento del plan de infraestructura privada, y el análisis de la distribución de riesgos en los sectores privado y público.

Esto condujo a un completo rediseño del programa de concesiones en el sector de transporte y a la eliminación o significativa reducción de los riesgos asumidos por el sector público en los sectores de energía y telecomunicaciones, asociados al otorgamiento de garantías a las inversiones privadas.

En relación con este aspecto, se promulgaron normas legales orientadas a asegurar la medición y la presupuestación adecuadas de los riesgos asumidos por el Gobierno y las empresas del sector público al otorgar dichas garantías (Ley 448 de 1998). En conjunto con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, se analizó igualmente la posibilidad de crear nuevos servicios de financiamiento para los proyectos privados de infraestructura.

Los resultados obtenidos fueron muy positivos. Aunque las expectativas del plan solo se concretaron parcialmente, las inversiones en infraestructura se incrementaron en forma sustancial, del 2,9 % del PIB en 1991-1994 al 4,6 % en 1995-1998, lo que colocó a Colombia en la categoría de países con inversiones relativamente altas en infraestructura, según los patrones internacionales (Cuadro 5).

Este incremento obedeció, fundamentalmente, a las inversiones privadas y benefició a todos los sectores (Gráfico 3). Debido a las limitaciones fiscales, las inversiones en transporte fueron inferiores a las metas establecidas. La atracción de inversiones privadas a este sector también fue más difícil que lo que se previó originalmente. Por lo tanto, en comparación con los niveles internacionales, el sector de transporte siguió mostrando un rezago.

Así mismo, en 1998 se produjo una brusca contracción de las inversiones del sector público en este sector, debido a las medidas de ajuste fiscal, pese a lo cual las inversiones totales en infraestructura de transporte siguieron siendo más elevadas que los registros históricos existentes hasta 1994.

La expansión de la cobertura de los servicios públicos fue uno de los resultados de las elevadas inversiones en infraestructura (Cuadro 4). Se reflejó, en particular, el auge en el servicio de telecomunicaciones; la extensión acelerada de la red de gas; el aumento notable de la generación termoeléctrica, que redujo la dependencia de los servicios de electricidad de las condiciones climatológicas (lo que quedó confirmado durante el fenómeno de ‘El Niño’ que se presentó entre 1997 y 1998), y la mejor conservación y mantenimiento de la red vial nacional. De acuerdo con las encuestas realizadas por INVÍAS, el porcentaje de carreteras nacionales en buenas condiciones aumentó del 37 % al 76 %.

Como se señaló al comienzo de este ensayo, uno de los principales retos del Plan Nacional de Desarrollo fue atender la insuficiencia de capital humano e infraestructura, que se había convertido en una restricción importante al crecimiento económico de Colombia. Los progresos en estas dos áreas representaron un gran avance durante la Administración Samper y llevaron a que el país ocupara una posición de vanguardia a nivel regional.

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