Durante todo el siglo XX los gobiernos en Colombia ejercieron sus atribuciones con base en el llamado estado de sitio (artículo 121), una figura diseñada por los constituyentes de 1886 para el manejo de situaciones excepcionales. Pero en los inicios de la Regeneración lo excepcional se volvió permanente y esa figura se utilizó para responder a las más disimiles situaciones de orden público.

La norma se aprobó luego de largos debates y discusiones en la Asamblea Nacional de Delegatarios entre Miguel Antonio Caro y José María Samper y su propósito era regular la situación cuando hubiera guerra exterior o la conmoción interior, eventualidades en las que el presidente quedaba investido de facultades extraordinarias para defender los derechos de la nación o para reprimir el alzamiento.

El artículo finalmente quedó redactado de la siguiente manera: “En casos de guerra exterior o conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la república o parte de ella. “Mediante tal declaración quedará el presidente investido de las facultades que le confieren las leyes y, en su defecto, de las que le da el derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento.

Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que dentro de dichos límites dicte el presidente, serán obligatorios, siempre que lleven la firma de todos los ministros. “El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”.

Para hacer mayor claridad y evitar los excesos que se venían presentando, en la asamblea constitucional de 1910 se modificó la norma y el artículo quedó de la siguiente manera: “En caso de guerra exterior o conmoción interior, podrá el presidente, con la firma de todos los ministros declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la república o parte de ella. Mediante tal declaración, el gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que conforme a las reglas aceptadas por el derecho de gentes rigen para la guerra entre naciones. Los decretos que dentro de estos límites dicte el presidente, tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los ministros”.

La Asamblea pretendió hacer claridad en tres aspectos fundamentales: que las medidas que adoptara el gobierno fueran de carácter general; que ellas tuvieran vigencia mientras dure la declaratoria; que quedaban limitadas al derecho de gentes.

A pesar de esas limitantes, en el siglo XX, el estado de sitio se utilizó para todo:

—Cuando pretendieron darle un golpe de estado al presidente Alfonso López Pumarejo en Pasto el 9 de julio de 1944, se acudió al estado de sitio para hacer frente a los insurrectos.

—El presidente Mariano Ospina Pérez lo utilizó para cerrar el Congreso el mismo día en que los liberales pretendían hacerle un juicio político por los hechos del 9 de abril de 1948. El cierre fue el 9 de noviembre de 1949.

—Por estar cerrado el Congreso –repito se hizo acudiendo al estado de sitio-- el presidente elegido, Laureano Gómez, debió posesionarse ante la Corte Suprema de Justicia.

—El designado, elegido por el Senado, era Eduardo Santos, pero el nuevo presidente Laureano Gómez, para evitar que un liberal asumiera el poder en la eventualidad de que él se enfermara, lo descabezó por un decreto de estado de sitio –el 2696 del 26 de septiembre de 1950— fijando el “orden de prelación” de quienes podían asumir la primera magistratura, desconociendo al designado.

—No contento con lo anterior, también por un decreto de estado de sitio, llamó a elecciones para elegir congresistas el 16 de septiembre de 1951 y que se reunieran con el único propósito de elegir designado a Roberto Urdaneta Arbeláez, el 30 de octubre, quien luego se haría cargo del poder. El liberalismo no participó en esos comicios.

—Por decreto de estado de sitio se convocó la Asamblea Constituyente que aprobó la Constitución de 1991.

Los decretos de estado de sitio, por su naturaleza, eran transitorios y solo regían durante el tiempo de la declaratoria; por consiguiente, no derogaban sino que suspendían las normas que le fueran contrarias. Para su declaratoria se necesita concepto previo del Consejo de Estado, el cual no necesariamente puede ser favorable. Los decretos deben llevar la firma de todos los ministros y tienen control automático antes de la Corte Suprema de Justicia y a partir de la Constitución de 1991 de la Corte Constitucional, corporación que debe fallar sobre su constitucionalidad.

Emergencia económica

Como se anotó, se abusó del artículo 121 —es que esa norma empezaba con uno y terminaba con uno— y para evitar que eso siguiera sucediendo, sobre todo cuando por esos años los factores económicos incidían en los hechos de orden público, comenzó a abrirse paso la necesidad de hablar del orden público económico como un concepto nuevo para que de la misma manera en que se dotaba al presidente de la República de facultades para tomar medidas excepcionales tendientes a garantizar el orden público, también por razones imprevistas debería contar con facultades para dictar y expedir medidas en tiempos de crisis económica.

Uno de los primeros que habló de ese nuevo concepto fue el maestro Darío Echandía. En una intervención en el Senado, en agosto de 1959, con esa sapiencia que lo caracterizaba manifestó:2

“El texto de la Constitución del 86 no menciona el orden público económico, el orden público social. No menciona las perturbaciones de ese orden como causa de la perturbación del orden público. Pues no obstante eso, honorables senadores, yo continuo afirmando esa tesis que no es subjetiva. Es simplemente la ampliación de un texto no con carácter exegético sino procurando acomodar ese texto a las nuevas realidades sociales de la nación. No retiro la tesis del orden público económico y niego que esa tesis haya sido la causa del abuso del artículo 121 de la Constitución “3.

SE ABUSÓ DEL ARTÍCULO 121 –ES QUE ESA NORMA EMPEZABA CON UNO Y TERMINABA CON UNO-- Y PARA EVITAR QUE ESO SIGUIERA SUCEDIENDO, SOBRE TODO CUANDO POR ESOS AÑOS LOS FACTORES ECONÓMICOS INCIDÍAN EN LOS HECHOS DE ORDEN PÚBLICO, COMENZÓ A ABRIRSE PASO LA NECESIDAD DE HABLAR DEL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO COMO UN CONCEPTO NUEVO.

Antes de que existiera la norma del orden público económico, el profesor Jaime Vidal Perdomo escribía lo siguiente:

“La experiencia del país muestra la certeza de que esta concepción, tanto en cuanto al vacío constitucional para situaciones de emergencia económica y social como en relación con la frecuencia de fenómenos de esta índole.

Para citar algunos ejemplos, dentro del ejercicio de las facultades del estado de sitio que existió a partir del mes de mayo de 1965, la mayor parte de las medidas dictadas fueron de carácter económico y social y no de policía de orden público; durante ese período se ordenaron impuestos, se aumentaron las tasas de algunos de ellos, se crearon mecanismos de intervención económica, se estableció inicialmente el control de cambios y se dictaron normas que variaron ampliamente el régimen laboral y sobre contratos de arrendamientos y aparcerías. Tanto fue así que para poder levantar el estado de sitio en el mes de diciembre de 1968 fue necesaria la expedición de la ley 48 que convirtió en normas permanentes algunas disposiciones del estado de sitio. Puede concluirse, entonces, que al lado de las causas de alteración del orden público derivadas de movimientos políticos o de actividad de sectores ciudadanos que alcanzan agudeza en un momento determinado (alzamientos, huelgas estudiantiles, bandas armadas, movimientos cívicos, por ejemplo), han existido en los últimos años factores repetidos de carácter económico y social y para los cuales han tenido que utilizarse, a falta de otros, los dispositivos jurídicas del artículo 121 de la Constitución .

Por esas razones, para dotar al Estado de los recursos jurídicos necesarios para hacer frente a las situaciones de emergencia económica, el senador Alfonso López Michelsen propuso en el Senado el establecimiento de la institución del “estado de emergencia económica y social para que cuando sobrevengan hechos distintos a los contemplados en el artículo 121, o sea los de alteración del orden público por hechos de naturaleza política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social”, en donde puede el gobierno tomar las medidas destinadas a superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. Así se aceptó y quedó consagrado en el artículo 37 del texto del primer proyecto de reforma constitucional de 1968 tramitado en el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo.

Así las cosas, el artículo 121 quedó referido a los hechos y facultades que configuran el estado de turbación del orden público político y en el 122 se precisaban los que daban fisonomía jurídica a la perturbación del orden público económico y social.

La emergencia económica, propuesta por López Michelsen, en la reforma constitucional de 1968, condujo, con otros proyectos que defendía el Movimiento Revolucionario Liberal, a la unión del partido. Así lo justificó López: “El MRL se encontró súbitamente aliado al gobierno en la lucha por la reforma constitucional, la reforma agraria, la autotomía monetaria y el control de cambio, las relaciones comerciales con los países socialistas y otros aspectos de la actual administración”.

En los debates de la reforma constitucional de 1968, López propuso el estado de emergencia económica en los siguientes términos:

“Cuando a juicio del Departamento Administrativo de Planeación, los índices del costo de vida y del desempleo, así como el déficit fiscal y el desequilibrio de la balanza de pagos, señalen una excepcional perturbación económica de carácter general, podrá el presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo dictamen del Consejo de Estado, declarar el estado de emergencia económica.

EL ARTÍCULO 121 QUEDÓ REFERIDO A LOS HECHOS Y FACULTADES QUE CONFIGURAN EL ESTADO DE TURBACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO POLÍTICO Y EN EL 122 SE PRECISABAN LOS QUE DABAN FISONOMÍA JURÍDICA A LA PERTURBACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO Y SOCIAL.

“Declarado el estado de emergencia económica, el presidente tendrá además de las facultades ordinarias la de dictar, con la firma de todos los ministros, decretos legislativos directa, exclusiva y específicamente destinados a poner fin a la emergencia económica.

“Tales decretos no podrán derogar, modificar ni suspender la Constitución ni versar sobre materias distintas a las directas y específicamente económicas y fiscales; pero si podrán derogar o modificar definitivamente leyes anteriores. “Las contribuciones e impuestos establecidos mediante estos decretos solo podrán cobrarse durante un año fiscal, salvo que el Congreso decida adoptarlos definitivamente como leyes ordinarias”4.

Se aprobó la reforma constitucional de 1968 y en el artículo 122 se incluyó el estado de emergencia
económica en donde se precisa que son por hechos distintos de los previstos en el artículo 121 y que además sobrevengan. Es decir que tales hechos no pueden ser los que afecten el orden público político sino otros diferentes al orden público económico o social del país, o constitutivos de grave calamidad pública.

Al asumir López Michelsen la Presidencia el 7 de agosto de 1974, en su discurso de posesión advirtió sobre la intención de apelar al artículo 122 –por primera vez--, antes de que las graves circunstancias de orden social y económico perturbaran el sosegado discurrir de la sociedad colombiana.

Dijo así el mandatario:

“Antes de que graves circunstancias de orden social y económico perturben el sosegado discurrir de la sociedad colombiana, obligándome a declarar el estado de sitio, procuraría apelar al artículo 122 y atacar la raíz del mal con la aplicación de medidas económicas de emergencia, que recurrir al 121 para sofocar la protesta”.5

Ese propósito lo cumplió en los primeros días de su Gobierno decretando por primera vez la emergencia económica en todo el territorio nacional por 45 días, por medio del Decreto 1970 del 17 de septiembre de ese año. Fueron dictados 22 decretos con fuerza legislativa sobre distintas materias de orden fiscal, económico y financiero.

La Constitución de 1991 mantuvo el estado de sitio y el estado de emergencia económica con la denominación de estados de excepción refiriéndose a la guerra exterior, conmoción interior y estados de emergencia económica y social, sumando a este último los elementos de orden social y ecológico, con el ánimo de racionalizar y controlar más adecuadamente el ejercicio de los poderes de excepción para mostrar que los presupuestos de hecho para la declaración deben ser distintos a los estados de guerra exterior y conmoción interior.

DESDE LOS INICIOS DE SU GOBIERNO, LÓPEZ NO QUISO ACUDIR AL ESTADO DE SITIO SINO A LA EMERGENCIA ECONÓMICA PARA QUE EL LIBERALISMO FUERA EL PARTIDO DE LA “MONEDA SANA”, CONCEPTO QUE EN EL CASO COLOMBIANO SE TRADUCE EN EL SANEAMIENTO FISCAL.

Desde los inicios de su gobierno, López no quiso acudir al estado de sitio sino a la emergencia económica para que el liberalismo fuera el partido de la “moneda sana”, concepto que en el caso colombiano se traduce en el saneamiento fiscal.

“No queremos contraer --precisó-- préstamos en eurodólares para convertirlos en emisión de pesos, con desventaja notoria de que, no siendo su tasa fija y debiendo cancelarse tales préstamos en un plazo relativamente corto, y en moneda dura, se traducen en que, en menos de diez años, nos encontraríamos, como gobierno, pagándo por préstamos destinados a funcionamiento, intereses comparables a los créditos extrabancarios: 14 o 15 por ciento en dólares, más el reajuste del 5 por ciento anual, por la tasa de cambio” 6.

El origen, el trámite y la aplicación de la emergencia económica por primera vez en el Gobierno de López Michelsen se compilan en este texto que se ha citado y que publicó la Presidencia de la República, en su momento, bajo la dirección del entonces consejero presidencial Jaime Castro.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

● Alarcón Núñez, Oscar. La cara oculta de la Constitución del 91. Editorial Planeta. Bogotá. 2011.
● Castro, Jaime. Orden Público Económico. Ediciones Banco de la República. Bogotá. 1976.
● Charry Samper, Héctor. La reforma del artículo 121 de la Constitución. Imprenta Nacional. Bogotá. 1962
● López Michelsen, Alfonso. Posdata a la alternación. Populibro. Editorial Revista Colombiana Ltda. Bogotá. 1970.
● López Michelsen, Alfonso. Testimonio Final. Bogotá. 1978.
● Restrepo Piedrahíta, Carlos. 25 años de evolución político-constitucional. 1950-1975. Publicaciones de Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 1976.
● Vidal Perdomo, Jaime. Historia de la reforma constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos. Publicaciones Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 1970.

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