Las regalías, su manejo y distribución han experimentado transformaciones desde la constitución de 1886, que apenas reconocía al estado como el propietario del territorio y todos los recursos que en él se encontraban, hasta la constitución de 1991 que adopta una real organización, más estructurada y acorde con la realidad económica del país a través del sistema general de regalías (sgr).

El artículo 360 de la Constitución de 1991 establece que “la explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”. Con base en los artículos 360 y 361 se crearon las regulaciones para definir la distribución de los recursos de las regalías, comenzando con la Ley 141 de 1994, el Acto Legislativo 05 de 2011 y
la Ley 1530 de 2012. Si bien en ambos se incluía como objetivo la inversión en el sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible (ADS), ninguna establecía de manera específica los montos que debían destinarse a estos.

En busca de una mejor distribución y más equidad en la misma, se dio trámite al Acto Legislativo 05 de 2019 y al respectivo proyecto de ley que lo reglamentara. Uno de los aspectos más recalcados y con frecuencia mencionados como bondades del nuevo modelo son los recursos destinados al sector ADS, pero ¿qué tantos recursos trae esta nueva regulación?

Con el transcurso de los años se ha evidenciado que la cantidad de recursos recibidos por concepto de regalías en las distintas regiones del país, poco o nada se corresponden con el nivel de su desarrollo y calidad de vida, cobertura en salud, educación, saneamiento básico ambiental y compensación de los impactos ambientales generados por las actividades extractivas. Esto ha generado la búsqueda de una mejor distribución posible y de una regulación que garantice la inversión priorizada de los recursos, de acuerdo con las necesidades de cada territorio.

Distribución comparativa de la modificación Los cambios en el SGR son principalmente cuatro: i) se modifican los denominados fondos regionales para dar paso a las asignaciones de cuentas para la inversión territorial; ii) se crea, dentro de las asignaciones directas, una participación adicional para los municipios extractivos de recursos naturales no renovables (RNNR); iii) se fusionan las cuentas de funcionamiento y fiscalización; iv) se crea la cuenta de asignación ambiental, para dar un mayor espaldarazo a los acuerdos ambientales internacionales acogidos.

Comportamiento de la asignación al sector ADS

El sector ADS es uno de los que registran menor gasto en el PGN, situándose la inversión del sector en 0,8 % del presupuesto total (9,6 billones), de acuerdo con lo establecido en el PND 2018-2022. No obstante, dentro de los recursos de inversión con los que cuenta el sector, el SGR ha aportado cerca del 34 % de los fondos entre las vigencias 2012 y 2017 (DNP,

Teniendo en cuenta el universo de proyectos aprobados con recursos de regalías desde 2012 hasta 2020, el sector ADS ocupa el séptimo puesto en inversión, equivalente a 2,16 billones de pesos, 2,7 veces menor que Vivienda y 9 veces menor que los proyectos de transporte.

Esto se traduce en 682 proyectos con recursos aprobados para el sector ADS, de los cuales el 68,4 % de los dineros aún se encuentran en estado de ejecución o por contratar, lo que refleja un moderado-bajo nivel de culminación.

Al realizar la verificación de la fuente de recursos por tipo de cuenta del SGR, se encuentra que los proyectos con apropiación para el sector ADS provienen de diferentes rubros, afirmación que cobra relevancia para el análisis comparativo del cambio en la destinación y estructura con el nuevo SGR, modificado por el Acto Legislativo 005 de 2019 y reglamentado en la Ley 311 de 2020.

¿Qué gana el sector ADS con el nuevo
esquema?

La nueva regulación de la organización y funcionamiento del SGR estableció cuatro bolsas de recursos con destinación específica a proyectos para el medioambiente y el desarrollo sostenible.

2 % de los recursos destinados para los municipios más pobres del país.

2 % de los recursos de inversión en ciencia, tecnología e innovación.

1 % para la conservación de las áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional contra la deforestación.

20 % de los recursos generados por mayor recaudo destinados a entidades territoriales productoras.

Tres de las cuatro bolsas de recursos deberán ser adjudicadas por medio de convocatorias públicas abiertas, estructuradas por el MADS y el DNP; esta es una desventaja para municipios y departamentos con baja capacidad en la formulación de proyectos, deficiencia que ha sido evidenciada durante los últimos años en la presentación de proyectos frente a los OCAD (CGR, 2017).

Aunque existen muchas variables por considerar para poder determinar con precisión el cambio que tendrá el sector ADS frente a los recursos que serán asignados con el nuevo esquema, tales como la existencia o no de excedentes de recursos de regalías en vigencias futuras o el número de proyectos que financiará el SGR, al realizar una comparación de la participación promedio de las asignaciones al sector, con la proyección de inversiones por cuenta del nuevo esquema de distribución del SGR, se pueden obtener aproximaciones y algunas conclusiones preliminares.

A partir de la información del más reciente Plan de Recursos del SGR 2019-2028, se logró obtener la información para establecer los montos de recursos que podrán ser asignados a cada cuenta dentro de la nueva estructura del SGR1 (cuadro 2) (DNP, 2019). De acuerdo con la nueva estructura de
cuentas, los recursos que serán destinados al sector ADS tendrán una connotación más explícita, como se ha indicado, en las cuatro bolsas de destinación específica. A partir de esa distribución porcentual y de la información de proyección de ingresos del SGR se puede estimar la participación del sector ADS en las asignaciones, que en promedio para el periodo de 2021-2028 podrán representar el 1,5 % de los recursos del SGR

Al comparar el promedio histórico de participación de inversiones en el sector ADS en el SGR, calculado en 3,69 %, con la participación proyectada, se podría evidenciar una clara desventaja del sector frente a la asignación de recursos. Sin embargo, la nueva estructura no descarta la postulación de proyectos para la financiación a través de las cuentas de Asignación Directa y de Asignaciones para la Inversión Regional y Local, razón por la que, bajo el supuesto que se dé esa financiación implícita, adicional a las cuentas explícitas señaladas, el sector ADS podría aumentar su participación hasta en un 4,05 % del total de los recursos del SGR2
.
Conclusiones
La búsqueda de equidad en la distribución de las regalías trajo consigo algún nivel de malestar en los territorios productores, aduciendo que los recursos girados por concepto de regalías directas no eran proporcionales a los impactos ambientales y los procesos de restauración e inversión ambiental requerida (Fedesarrollo 2018). En la nueva regulación se otorgan mayores recursos a estos territorios productores de manera directa, con lo cual se espera una más amplia inversión en proyectos de protección y recuperación ambiental.

Los ingresos por regalías para el sector ADS han aumentado considerablemente en los últimos años (147 % entre 2018 y 2019), especialmente los recursos a las corporaciones autónomas y municipios. Dados los recursos adicionales que se asignarán al sector, es esencial que las entidades optimicen sus procesos y controles para garantizar la ejecución eficiente, eficaz y oportuna de los recursos y los proyectos, pues en el caso de las CAR para el año 2019, de los compromisos adquiridos por 1.923.147 millones de pesos de su presupuesto general, ejecutaron el 57 %, es decir, 818.726 millones de pesos (43 %) se constituyeron como reserva presupuestal.

Si bien la nueva estructura establece rubros específicos para el sector ADS, esto no debe entenderse como un llamado a descartar la postulación de proyectos a través de las cuentas de Asignación Directa y de Asignaciones para la Inversión Regional y Local. Es decir, las bolsas de recursos con destinación específica al sector ADS deben considerarse y manejarse como un escenario adicional a las inversiones que se venían desarrollando para obtener un verdadero avance y mejora en los recursos asignados al ambiente. Con la creación de los órganos colegiados de administración y decisión regional (OCAD regionales) en reemplazo de los órganos anteriores, se hace necesario un fortalecimiento de esta instancia para garantizar un adecuado análisis costo-beneficio de las propuestas que se presenten, no solo en el ámbito económico, sino ambiental, con el fin de que prevalezca un desarrollo sostenible de los proyectos a escalas local y regional.