EN EL MARCO DE LAS INICIATIVAS DE ORIGEN PARLAMENTARIO PRESENTADAS AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA cuando se inició la legislatura en julio de 2022, y del análisis sobre ellas promovido por la Contraloría General de la República (CGR), este documento tiene como principal finalidad esbozar las bases de la reforma cuyos propósitos sean fortalecer la concepción y los resultados del control fiscal.

Seguidamente, aquí se mencionan los principales hitos históricos que han delineado los rasgos básicos de la institucionalidad sobre control fiscal ahora existente en Colombia, asimismo, se enuncian las debilidades que a ella la aquejan, y se postulan los principios fundamentales sobre los cuales debería reformarse la normatividad legal con miras a superar esas flaquezas.

Esbozo Histórico

Desde mediados del siglo XIX se dictaron normas para regular el examen de los documentos que dieran cuenta de las operaciones realizadas por los responsables del erario durante un periodo determinado y también sobre el órgano que se debía encargar de dictaminar sobre la razonabilidad de estos documentos. En efecto, en 1847, bajo el liderazgo de Florentino González, se expidió la Ley 7, Orgánica de la Hacienda Nacional, en cuyo artículo 115 se estableció que: Para el examen y el fenecimiento de las cuentas de los responsables del Tesoro, habrá en la Capital de la República una Corte de Cuentas, compuesta de un juez mayor, Presidente,(sic) y seis (6) jueces nombrados por el Poder Ejecutivo (Citado por Duque Escobar, 1980, pág. 7)

Corte de Cuentas que, a semejanza de la que existía por esa época en varios países europeos, tuvo como funciones el examen, glosa y fenecimiento de las cuentas mensuales de los responsables del erario e imponer sanciones a esos funcionarios si incurrían en conductas indebidas. Organismo que, en diversos aspectos, fue reformado por la Ley 2 de 1848, la 20 de abril de 1850 y los Códigos fiscales de 1873 y 1912 (Duque Escobar, 1980)

No obstante, lo cual la Corte de Cuentas conservó siempre, hasta principios de la tercera década del siglo XX, como elemento esencial de sus funciones, únicamente su naturaleza jurisdiccional, puesto que ellas no incluían ni la vigilancia de la administración de las finanzas nacionales ni la calidad de las políticas públicas.

Ese estado de cosas vino a cambiar solo a mediados de 1923 cuando se aprobó la Ley 42, por medio de la cual se reorganizó la contabilidad oficial y se creó el Departamento Administrativo2 de Contraloría, como parte de la transformación institucional propuesta y liderada por Edwin Kemmerer 3. Reforma que inició su vigencia el primero de septiembre de 1923 y supuso la introducción en nuestro país de una institucionalidad fiscal de corte anglosajón cuyas nuevas funciones empezaron a coexistir con la misión jurisdiccional que venía desde la expedición de la ley 7 de 1847.

En efecto, la Ley que creó el Departamento de Contraloría tuvo un título y un contenido, según las palabras del propio Kemmerer, similar a la ley norteamericana sobre controles, expedida en 1921, pues como se anotó en la Exposición de Motivos de la que más tarde sería la Ley 42 de 1923, En 1920, después de largo y cuidadoso estudio, el Congreso de los Estados Unidos de América creó el cargo de Comptroller General, independiente de todos los demás departamentos ejecutivos, tal como se propone para Colombia (Exposición de Motivos. En: Contraloría 2003, pág. 19). De otra parte, a la Contraloría no se le suprimieron las funciones jurisdiccionales que tenía la hasta entonces existente Corte de Cuentas.

Bajo esos preceptos, al Departamento de Contraloría se le otorgaron funciones para el control de la política macroeconómica; funciones con miras al correcto uso de los recursos públicos; y funciones sancionatorias de las conductas de quienes violaran la normatividad sobre estas materias.

Las principales funciones de orden macroeconómico tuvieron como propósito controlar la ejecución presupuestal; hacer seguimiento al monto del endeudamiento gubernamental; y, presentar al presidente de la República un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas durante el año anterior, el cual incluiría los comentarios y recomendaciones que el Contralor juzgue conveniente hacer con respecto a las finanzas públicas.

Por lo que hace al control, conocido hoy como microfuncional, la ley se encargó de definir que todo empleado encargado de recibir o custodiar fondos públicos tendría como su responsabilidad preparar y rendir ante el Contralor General la cuenta de manejo correspondiente. El incumplimiento de la presentación de las cuentas daría lugar a que el Contralor General solicitara al nominador la suspensión del empleado responsable.

Además de ese control ex post se estableció un control previo, pues según el artículo 49 de la Ley 23 de 1923 Ninguna orden será pagada por el Tesoro Nacional, ni anotada como pagadera por un depositario de fondos del Gobierno, ni será válida, mientras no esté refrendada por el Contralor General, o por algún empleado del Departamento de Contraloría, autorizado debidamente para dicho objeto.

En adición a esto, a pesar de que las normas al respecto quedaron dispersas en el cuerpo de la norma, la Ley 42 de 1923 le dio al Departamento de Contraloría la facultad de sancionar las conductas indebidas de los funcionarios públicos.

Así las cosas, desde su creación la Contraloría ha ejercido al tiempo la función auditora y la facultad de sancionar la conducta de quienes manejan recursos del erario. Accionar bifronte que ha persistido en nuestra legislación desde 1923, pues fue ratificado por el Acto Legislativo número 1 de 1945 y su ley reglamentaria4; se mantuvo en la reforma constitucional de 1968 y en la Ley 20 de 1975; y fue ratificado, con especial claridad, en las normas pertinentes de la Constitución de 1991 cuando se hizo una reforma al control fiscal que eliminó el control previo, pero conservó su función auditora, fortaleció sus funciones como juez fiscal y se clarificó su capacidad como ente evaluador.

2. El concepto de departamento administrativo era, en ese entonces, equivalente o sinónimo de ministerio, por tanto, no tiene correspondencia con lo que hoy entendemos por departamento administrativo (Naranjo 2007, pág. 93).
3. Del contenido y alcance de la transformación institucional, liderada por Kemmerer, se informa detenidamente en Hernández Gamarra (2004) y Meisel Roca (2003).
4. El Acto Legislativo 1 de 1945 elevó al rango constitucional la existencia de la Contraloría y fue desarrollado por la Ley 58 de 1946.

de las políticas públicas, ya que en virtud de su artículo 267 la norma constitucional de 1991 determinó que la vigilancia de la gestión fiscal incluiría el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

Las normas constitucionales de 1991 tuvieron un primer desarrollo legal mediante la expedición de las leyes 106 y 142 de 1993. No obstante, los avances que supusieron esas normas, ellas fueron modificadas sustancialmente a principios del siglo XXI cuando, bajo el liderazgo del Contralor, Carlos Ossa Escobar, se concluyó que aún no se habían incorporado plenamente los principios constitucionales de 1991 y que era necesario emprender un proceso de modernización de la entidad para lo cual se reglamentó el proceso de responsabilidad fiscal; se precisó la vigilancia de las políticas públicas; se estableció la nueva estructura organizacional y las funciones de sus dependencias; se implantó y reglamentó la carrera administrativa; se estableció la nomenclatura y clasificación de los empleos; se fijó el sistema de remuneración de los empleados y se determinó la planta de personal.

De esas reformas y sus desarrollos para los fines de este trabajo son destacar la formalización plena del proceso de responsabilidad fiscal y la precisión de la facultad para fiscalizar la calidad de las políticas públicas.

En lo que se refiere al proceso de responsabilidad fiscal la Ley 610 de 2000 le dio identidad propia. Esto con el fin de determinar, de manera precisa, la responsabilidad de quienes le causen daño al patrimonio público, al tiempo que se procura el resarcimiento de este daño. Para este fin, se definió que le corresponde a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva dirigir los procesos y, además, se precisó la noción de responsabilidad fiscal, su cuantificación, las reglas sobre caducidad y prescripción, la regulación de las medidas cautelares en las distintas etapas del proceso, el ejercicio de las garantías procesales por quienes se vieran implicados en las mismas, así como los términos aplicables en las distintas fases del proceso.

En cuanto a la facultad del Contralor para supervisar la calidad de las políticas públicas ella quedó consignada, en mi opinión, en la Ley 42 de 1923 cuando se señaló que el Contralor podría hacer los comentarios y recomendaciones que juzgase conveniente, con respecto de las finanzas públicas. Poder que no se ejerció durante muchos años por las controversias que generaba la falta de especificidad de la norma y que, afortunadamente, se perfeccionó en la Constitución de 1991 al establecerse que el control fiscal debería incluir no solo los aspectos legales y los numérico – contables, sino la vigilancia de la gestión y los resultados de quienes manejen fondos del erario.

Materias que se desarrollaron con la expedición del Decreto - Ley 267 de 2000 mediante el cual las contralorías delegadas quedaron facultadas para adelantar estudios y evaluaciones de las políticas públicas. Concepto que, operativamente, se empezó a concretar cuando se definió que para el fenecimiento de las cuentas el proceso auditor debería incluir, separadamente, la opinión sobre los estados contables que da cuenta de la razonabilidad de los estados financieros, y el concepto sobre la gestión que desarrollan los sujetos de control.

Debilidades del Control Fiscal

La sombra que sobre el control fiscal tendió el ejercicio del mismo durante casi la totalidad de las tres últimas décadas del siglo XX ha tendido a desaparecer a medida que desde principios del siglo XXI se desarrollaron los propósitos y enfoques establecidos para el mismo por la Constitución de 1991. Esto porque los estudios e informes producidos por la CGR han fortalecido los beneficios que produce el desempeño de sus funciones, no solo porque ayudan a mejorar el proceso auditor, y con esto el control microfuncional, sino porque, parcialmente, han ayudado a cumplir la aspiración de la Constitución de 1991 para que el control no solo sea legal y financiero, sino que incluya la valoración de la eficiencia, la economía y la equidad de la gestión de los entes auditados

Sin embargo, esos resultados han sido opacados por la sobrevaloración que en el imaginario colectivo tiene la función jurisdiccional de la CGR como instrumento idóneo y casi único, para reparar el daño que al patrimonio y a los recursos públicos le producen las conductas indebidas de quienes los administran. Juicio impropio, en mi opinión, porque ha llevado a hacer creer al grueso de la ciudadanía y también a muchos de los funcionarios que ejercen funciones de control fiscal, que el fin fundamental de los empeños del mismo es la reparación del daño, cuando más importante que esto es la prevención de los perjuicios que las conductas indebidas o impropias les podrían infringir a los bienes colectivos, no solo durante el proceso de asignación y pago del gasto público, sino durante las etapas de su definición, planeación y ejecución y, por tanto, parte esencial del control fiscal debe ser la evaluación de las políticas y los impactos que la ejecución del gasto público tenga para el bienestar de la población.

Correlativamente, esa visión alternativa postula que lo que en verdad agrega valor al control fiscal es la búsqueda continua de la mejora en la gerencia pública, lo cual supone la corrección de las conductas indebidas no solo a través de lo punitivo, sino también mediante acciones preventivas y correctivas. Es decir, se enfatiza que se debe pasar de la noción control – sanción a, usualmente, la noción control – prevención – mejoramiento – y solo cuando fuese necesario incluir la noción de sanción.

Concepción de la auditoría que, de manera consecuente, da importancia a la formulación y ejecución de los planes de mejoramiento de las entidades para corregir las fallas detectadas por los procesos auditores, ya que con esos planes se apunta a la solución de los problemas y al seguimiento de los compromisos acordados entre la CGR y los sujetos de control; y que para esos fines, propugna además por el fortalecimiento del control interno de los sujetos de control y el apoyo a la participación de los ciudadanos en ese proceso.

Bajo la primera visión se privilegia la búsqueda de delincuentes y la represión de las conductas indebidas. En la segunda el control fiscal debe cumplir, en lo esencial, funciones proactivas con miras a prevenir y evitar la ocurrencia de las conductas indeseables y por esos medios mejorar la asignación y ejecución del gasto público.

Apreciaciones que permiten llegar a la conclusión de que la más importante debilidad que hoy tiene la institucionalidad del control fiscal es la sobrevaloración que se hace de las acciones sancionatorias como instrumento para corregir el daño que al patrimonio público le producen las conductas indebidas de quienes lo manejan. Juicio que se manifiesta, una y otra vez, cuando se pone de presente el bajo porcentaje del daño que remedia el control fiscal.

❯❯ Los estudios e informes producidos por la CGR han fortalecido los beneficios que produce el desempeño de sus funciones porque, parcialmente, han ayudado a cumplir la aspiración de la Constitución de 1991 para que el control no solo sea legal y financiero, sino que incluya la valoración de la eficiencia, la economía y la equidad de la gestión de los entes auditados.

Juicios que desconocen las dificultades existentes para probar el carácter doloso de muchas de esas conductas, a lo cual se deben agregar los serios inconvenientes que en la organización interna de la Contraloría se presentan cuando quienes ejercen la función auditora le recriminan a quienes tienen a su cargo los juicios fiscales por presuntas incapacidades para imponer las sanciones; o cuando, al revés, quienes ejercen las funciones judiciales acusan a los auditores por la baja calidad de las faltas detectadas por el proceso auditor y, por tanto, de la imposibilidad de ejercer de manera eficiente el proceso de responsabilidad fiscal.

Estas circunstancias administrativas internas son la segunda debilidad de la institucionalidad del control fiscal, aun cuando, por esporádicas, no son tan graves. Lo es más la dificultad para que los fallos fiscales ganen credibilidad ante la ciudadanía, por la inevitable acusación sobre la parcialidad de esos procesos, al ser en ellos quienes los llevan a cabo juez y parte.

Los Pilares de la Reforma

Del pasado diagnóstico se sigue que la superación de las debilidades que hoy tiene la institucionalidad del control fiscal pasa por definir con absoluta claridad cuál debe ser su paradigma dominante. Si se acepta que el ejercicio de esa función estatal debe tener como parte esencial la mejora de la gerencia pública, con prelación a la persecución de los delincuentes y la reparación del daño al patrimonio público después que él se ha causado, resultaría claro que se requieren cambios en la normatividad hoy existente sobre el control fiscal y distintos énfasis en su administración.

Reforma a la normatividad que tendría como el primero de sus pilares la separación administrativa de la función auditora que ejerce el control fiscal de la función judicial que él cumple, y como segundo de ellos profundizar y solidificar el proceso auditor de suerte que los pronunciamientos relativos al desempeño de las entidades públicas individualmente contengan tres dictámenes: el numérico-contable o financiero, que dé cuenta de la razonabilidad de los estados contables; el legal, que exprese la conformidad o no con el cumplimiento de las normas legales al desempeñar sus funciones específicas; y el de la calidad de la gestión, que mediría el desempeño de los entes auditados en cuanto al cumplimiento de sus funciones misionales en el marco de las políticas públicas definidas por el poder ejecutivo.

Estas últimas políticas sobre las cuales se ejercería, además, un control transversal de la manera que se propone en posteriores páginas. Para separar administrativamente el proceso auditor del proceso de responsabilidad fiscal se crearía una rama de la justicia cuyas responsabilidades serían juzgar el presunto daño al patrimonio público detectado por el proceso auditor, e imponer sanciones por el incumplimiento de las funciones fiscales de los entes auditados, incluidas de manera especialmente clara las atinentes a la no realización de las acciones contempladas en los planes de mejoramiento mediante la suspensión del implicado de su cargo, y llegar aun hasta la destitución en los casos de las faltas más graves.

De esta manera, mediante la creación de un poder judicial independiente del proceso auditor, de una parte, se terminarían las continuas quejas de los entes vigilados sobre el poder omnímodo de los auditores; y de otra, se les pondrían dientes a los planes de mejoramiento, lo cual haría que ellos dejaran de ser rey de burlas y se convirtieran en mecanismos especialmente eficaces para la mejora de la gerencia pública.

Rama de la justicia que, además de la sala así descrita, tendría otras dos que distinguirían las acciones y procedimientos para llevar a cabo los procesos fiscales de pequeña cuantía, que serían abreviados y verbales, de los de valor significativo que se desarrollarían con formalidades plenas. Esto con la idea de no congestionar las labores de esta nueva rama de la justicia y priorizar el resarcimiento del daño de elevada cuantía.

En la forma propuesta, la CGR remitiría a la Fiscalía los indicios penales resultados de las auditorías; a la Procuraduría los que tengan indicios de faltas disciplinarias; y, a la nueva rama judicial los que impliquen daño al patrimonio o los recursos públicos y aquellas negligencias administrativas que lleven al no fenecimiento de las cuentas o al incumplimiento de los planes de mejoramiento.

Finalmente, por lo que hace a la calidad y contenido de las auditorías, se debe mencionar que una CGR desembarazada de funciones judiciales se podría concentrar con mayor vigor en fortalecer sus pronunciamientos sobre las políticas públicas en las grandes prioridades que se fijen en los planes cuatrianuales estratégico de cada administración y en las revisiones anuales de ellos, que seguramente incluirían siempre el examen del Plan Nacional de Desarrollo y su cumplimiento, la política fiscal, la política ambiental y los logros alcanzado anualmente en la calidad y el mejoramiento de la gerencia pública.

Análisis sobre las políticas públicas que deberían tener sustento en los estudios de las Contralorías Delegadas para los Estudios Sectoriales y de Políticas Públicas. Exámenes que deberían propender porque la Contraloría contribuya a certificar la pertinencia, costo y oportunidad de las políticas públicas, y no se ocuparían de las irregularidades en que incurran los entes auditados, las cuales serían solo del resorte de las auditorías.

Esta clara división del trabajo entre las dos grandes áreas que, además de la administrativa, tendría la Contraloría haría más eficiente y eficaz su tarea al centrar sus esfuerzos en la vigilancia del uso de los recursos del erario y en la evaluación de las políticas públicas. Evaluación que se preguntaría si las políticas públicas, y las acciones que de ella se realizan, alcanzan o no sus objetivos, si se ejecutan según los planes previstos y si contribuyen o no a la gobernabilidad del desarrollo, entendido este como el grado de comando que la sociedad tiene sobre su entorno económico, social y ambiental.

Es decir, la evaluación debe trascender la medición de la eficiencia administrativa de las políticas públicas y la transparencia con que ellas se ejecutan, para además poder responcder a la pregunta si son eficaces y pertinentes para alcanzar los resultados que con ella se buscan y, por tanto, el impacto que específicamente tienen sobre la calidad de los servicios del Estado y, de manera más general, sobre el desarrollo en el sentido antes definido y, por tanto, sobre el bienestar de la población. Concepción sobre la evaluación de las políticas públicas que responde a las ideas desarrolladas en Maya, et al. (2018), sobre la cual Roberto Junguito anotó que dentro de dicha visión, la evaluación de las políticas públicas es elemento esencial, no sólo por la importancia que revisten en sí mismas como mecanismo de distribución y ejecución de recursos, sino porque su evaluación es crucial a la hora de asignar esos recursos y focalizarlos de manera más eficiente (Junguito, 2018, pág. 18).

❯❯ Una CGR desembarazada de funciones judiciales se podría concentrar con mayor vigor en fortalecer sus pronunciamientos sobre las políticas públicas en las grandes prioridades que se fijen en los planes cuatrianuales estratégicos de cada administración y en las revisiones anuales de ellos.

Tarea que no debería ser ajena al control fiscal del futuro y antes, por el contrario, debería formar parte de sus diarias preocupaciones, pues para fortalecer la legitimidad de las instituciones se requiere, de una parte, que la sociedad cuente con un sólido sistema tributario que tenga como sus fines esenciales recaudar los impuestos necesarios para que el Estado pueda cumplir plenamente las funciones establecidas en la Constitución y en las leyes; y, de otra, procurar un mayor crecimiento económico y mejoras en la distribución del ingreso mediante una planeación y ejecución del gasto público que hagan posible que esas finalidades se logren de manera eficiente y eficaz.

Principios que contribuirían a hacer de la nuestra una democracia real, para cuyo cabal funcionamiento resulta indispensable la existencia de una vigilancia fiscal regida por un órgano del poder público que procure el buen uso de los recursos públicos y que contribuya a que el Congreso de la República ejerza con eficacia el control político sobre el uso de los recursos del erario.

Ahora bien, el control político que ejerce el Poder Legislativo se debe sustentar en los hechos que se debaten y en la legalidad de las acciones propuestas o desarrolladas, para lo cual la colaboración entre el Congreso y la Contraloría se debe basar en el manejo de una información sólida y confiable, generada y analizada, en buena parte, por el trabajo de la Contraloría.

Cuando así se practica el control político por el Congreso y el control fiscal por la Contraloría, sin duda, se fortalece la democracia, pues crecen la confianza y el respeto de la ciudadanía en la institucionalidad al establecerse en forma meridiana la competencia de cada uno de ellos y al solidificarse la división de los poderes, la estabilidad presupuestal y el buen uso de los recursos públicos.

El control fiscal, reformado según los principios aquí expuestos, fortalecería su institucionalidad para controlar la calidad del gasto público y procurar la pulcritud de quienes participan en la contratación pública, pues ayudaría a prevenir las conductas de los agentes que usen los recursos fiscales para fines privados, que alienten su malversación, o que propicien la realización de proyectos gubernamentales ineficaces.

Además ayudaría al cumplimiento del loable objetivo de recaudar eficientemente los tributos y manejar, de igual modo, los demás recursos pertenecientes al Estado, y para asignar y ejecutar con transparencia y eficacia el gasto público. Lo cual equivale a que la corrupción sea un evento esporádico y aislado y no un hecho generalizado, como ha venido sucediendo en Colombia en las últimas décadas.

Debiéndose insistir, eso sí, en que la CGR, así reformada, solo podría contribuir a tan deseable futuro, pues para disminuir significativamente la corrupción se requieren otras reformas como la electoral y la de la justicia que escapan al propósito de este documento.

“Para fortalecer la legitimidad de las instituciones se requiere, de una parte, que la sociedad cuente con un sólido sistema tributario que tenga como sus fines esenciales recaudar los impuestos necesarios para que el estado pueda cumplir plenamente las funciones establecidas en la constitución y en las leyes…”.

Referencias Bibliográficas

Duque Escobar, Iván (1980). El control fiscal en Colombia. Impresa Ltda. • Contraloría General de la República. 2003. Economía Colombiana. Septiembre – Octubre No. 298. Bogotá. • Hernández Gamarra, Antonio, et al. (2004). La Moneda y el Debate Monetario en Colombia. Editorial Retina. Bogotá. • Junguito Roberto (2018) “Prólogo”. En Una mirada a las Políticas Públicas. Colombia 2014-2018. Contraloría General de la República Bogotá. • Maya Edgardo y Alonso Gloria (Editores). Una mirada a las Políticas Públicas. Colombia 2014-2018. Contraloría General de la República. Bogotá. • Meisel, A. 2003. “Kemmerer en Colombia”. En: Revista Economía Colombiana n.o 298, págs. 38 – 47. Contraloría General de la Republica. • Naranjo Galves Rodrigo. Eficacia del control fiscal en Colombia. Derecho comparado, historia, macroorganizaciones e instituciones. Universidad del Rosario.