EN DIVERSAS OPORTUNIDADES, LAS NACIONES UNIDAS Y SUS AGENCIAS ESPECIALIZADAS han recomendado “principalísimo instrumento de justicia social” y han insistido en que, sin ella, no se podría lograr en forma integral el desarrollo económico, especialmente en los países del “Tercer Mundo”.

La reforma agraria, según ese criterio, tiene que ser examinada como uno de los problemas más vastos de la sociedad contemporánea, porque la paz y la seguridad internacional están indisolublemente ligadas al desarrollo económico y social, que no se podrá alcanzar si se mantienen las obsoletas estructuras de tenencia de la tierra.

Consciente, pues, de la importancia del problema, la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), encomendó a una comisión especial “la apreciación crítica de las lecciones que ofrece la Primera Década del Desarrollo en lo relativo a reforma agraria”, y le pidió recomendar la estrategia que se necesita adoptar durante la Segunda Década.

Las labores del comité se prolongaron hasta agosto de 1971 y, durante ese tiempo sus integrantes visitaron 16 países donde se aplicó la reforma, para sostener entrevistas con autoridades, agrupaciones laborales campesinas, funcionarios técnicos y otras personas relacionadas con la materia.

El informe se refiere a la reforma agraria como un instrumento de vital importancia para los países en vía de desarrollo y aconseja su implantación en forma tal que tenga como meta formar y preservar una sociedad igualitaria.

El comité insistió en que no se puede considerar más a la reforma agraria como un simple cambio para que genere un proceso general de desarrollo; debe estar acompañado de otros de carácter institucional y medidas complementarias muy variadas. La reforma agraria, según el comité, considerada dentro de la estrategia del desarrollo socioeconómico general, “cubre todos los aspectos del progreso de las instituciones rurales y abarca principalmente cambios en las tres estructuras siguientes: la de la tenencia de la tierra, la de la producción y la de los servicios auxiliares. A ellos deben agregarse, donde aparezca necesario, los referentes a aquellas instituciones que tienen relación con las anteriores, como la administración pública, la educación y los servicios de bienestar en las zonas rurales”.

Además, para que el cambio en la estructura de tenencia de la tierra cumpla sus verdaderos objetivos, es necesario que los beneficios que se deriven de la explotación agrícola correspondan a quienes trabajan la tierra.

Por eso es que la colonización de tierras vírgenes o la adecuación de otras no pueden calificarse por sí solas como reforma agraria. Es necesario que estén acompañadas de la eliminación de las formas obsoletas de tenencia.

Logrado el cambio en la estructura de la tenencia es imprescindible cambiar también la de la producción, de manera que se la incremente tanto para satisfacer el consumo interno como el mercado exterior. Los cambios en la estructura de producción –señala el comité– deben facilitar la propagación de las técnicas más adelantadas para que las aplique la gran masa campesina, deben también buscar la autocapitalización agrícola y la mejor utilización de los servicios auxiliares.

En tercer lugar, aunque mejor sería decir simultáneamente, se debe modificar la estructura de los servicios auxiliares porque, sin hacerlo, se corre el riesgo de que el aumento de la productividad generado por las reformas de la estructura y de la producción por el avance técnico, no beneficie a la mayoría de quienes trabajan la tierra.

Si los trabajadores no tienen facilidad para obtener créditos e insumos y si las facilidades de almacenamiento, conservación, transporte y procesamiento primario escapan a su control y participación, no se logrará el aumento de la productividad o el beneficio se quedará más en el poder de intermediarios y prestamistas.

DECISIÓN POLÍTICA
En consecuencia, la reforma no significa únicamente modificar la estructura de tenencia, sino cambiar profundamente la posición de los actuales estratos sociales con la consiguiente redistribución del poder.

Por tanto, el cambio político depende de la actitud de las clases directivas con relación a la inminencia de las transformaciones, y del influjo que sean capaces de adquirir los demás estratos sociales. La introducción de las nuevas estructuras se podrá cumplir progresivamente, dentro del marco de instituciones políticas flexibles o por medio de transformaciones radicales y revolucionarias.

URGENCIA
Es evidente que los recursos humanos en los países en vía de desarrollo están siendo subempleados. Aumentan el desempleo crónico y el subempleo y se agravan por el crecimiento demográfico y por las migraciones internas que desplazan al trabajador rural hacia los centros urbanos, donde la industria incipiente carece de capacidad para absorber más mano de obra.

Muchas son las causas para esta situación, pero, indudablemente, una de las principales es la subsistencia de estructuras sociales y económicas anacrónicas.

La modernización de los sistemas de trabajo agrícola hace más urgente la reforma de las estructuras porque, caso contrario, empeoraría la situación de las clases campesinas económicamente dependientes. Se presenta, por otra parte, una marcada diferencia en el ritmo de progreso de los países y mientras en algunos no se logra el incremento de la productividad, en otros, más desarrollados, se presentan ya problemas de excedentes que complican el manejo de la política agrícola en el mercado mundial.

El nivel de productividad es también diferente con relación a los productos que obtiene un mismo país. Las investigaciones no fueron sostenidas con la misma intensidad en todas las ramas de la producción. Es importante hacer notar que precisamente las mejores zonas por su calidad y rendimiento son las que han merecido más soportes aun de capital y crédito. Su nivel de productividad, por tanto, ha crecido considerablemente, separándolas aceleradamente de otras regiones con consecuencias profundas sobre la distribución regional del ingreso o la política de precios agrícolas.

MÁS PROLETARIADO
El comité hace notar que el proletariado agrícola aumentó considerablemente debido, en parte, a que “el anuncio de reformas agrarias no ha sido seguido de una pronta acción”. Dice también que las leyes de reforma, en cuanto al cambio de tenencia, se ejecutan con excesiva lentitud. Los propietarios, pese a las precauciones, logran convertir, por uno u otro medio, en simples asalariados ocasionales a quienes explotaban la tierra con otro carácter.

Más adelante insiste en que la modernización de la agricultura no puede cobijar con sus beneficios a la gran masa de los agricultores mientras se mantiene una estructura agrícola que no facilita el logro de ese objetivo. Por eso al hablar de estructura agrícola debe siempre entenderse la tenencia, la producción y los servicios auxiliares.

EXPERIENCIA DURANTE EL PRIMER DECENIO
Un capítulo especial del informe a las Naciones Unidas se refiere a las reformas agrarias adelantadas durante la década 1960-1970 en varios lugares del mundo. En el caso de Colombia indica que se inició “con estatutos que establecían excepciones a la afectabilidad, especialmente para las tierras adecuadamente explotadas”.

Esos estatutos –dice– fueron fruto de transacciones entre los diversos partidos políticos. En el caso específico colombiano los movimientos de reforma han estado acompañados por acciones de desarrollo rural y un considerable incremento en los recursos financieros que dedican al sector campesino. “La cantidad de tierra adquirida por compra o expropiación ha sido escasa en Colombia”.

Luego de varias consideraciones sobre el trabajo cumplido por el Incora, se hace referencia a los trámites “demasiado complejos” que establece la ley y a la fuerte resistencia de sectores políticos y económicos que han impedido que la implantación de la reforma se acelere y cumpla los efectos distributivos que debía alcanzar.

PROCESO Y OBSTÁCULOS
Se reconoce que el ritmo del cambio y su profundidad en las regiones afectadas por formas obsoletas fue lento, pero, es evidente también que fue cobrando paulatinamente más vigor. Se admitieron las fallas y se logró corregirlas en muchas oportunidades.

De cualquier manera, se puede afirmar que la reforma es ya parte de la política social de las Naciones Unidas. La constatación y confirmación de esa situación indudablemente influye sobre la conducta de los países miembros.

En cuanto a los obstáculos de mayor importancia, el comité menciona la actitud de una parte de las clases poseedoras que se oponen a la reforma. Esta dificultad se origina, a su vez, en la concentración del poder económico y social y en los reflejos de esa concentración sobre el ejercicio de poder político.

Falta también una vigorosa organización de la masa campesina que pueda contrarrestar el efecto negativo citado. Las pocas e incipientes organizaciones tienen que actuar en un medio hostil formado por propietarios que se sienten afectados y partidos políticos que quieren desvirtuar las finalidades de la reforma.

Esta situación ha permitido que muchas leyes de reforma agraria no sean sino frutos de transacción, propios de la falta de una clara decisión política, pues reflejan una posición transaccional entre el reconocimiento de la necesidad del cambio y el apego a intereses creados.

Otro obstáculo serio ha sido la tendencia de las inversiones a concentrarse únicamente en el máximo aumento de la producción con el empleo de una relativa alta densidad de capital. Se supone que hay una estrecha y directa relación entre las inversiones y la productividad, por una parte y, por la otra, la creación de nuevas oportunidades de empleo y un mejoramiento en la distribución del ingreso. Pero, esa vinculación no surge automáticamente, sino que tiene que ser conseguida gracias a medidas específicas. “La reforma agraria es la clave para que la vinculación entre inversiones, productividad y justa distribución del ingreso pueda lograrse”.

Importante dificultad para lograr los objetivos de la reforma son las fallas en la educación básica de la población infantil campesina y en la organización de la enseñanza agrícola a distintos niveles. El comité comprobó esto y también los benéficos resultados conseguidos con la preparación de cuadros técnicos y la multiplicación del número de profesionales agrícolas.

ESTRATEGIA PARA LA SEGUNDA DÉCADA
Aunque resultaría inconveniente generalizar las recomendaciones para encarar durante el Segundo Decenio la aplicación de la reforma agraria, el comité consideró que los objetivos de esta son esencialmente los mismos en todos los países en vía de desarrollo. Por tanto, enunció una estrategia fijando grandes líneas y aclarando que se debe tomar en cuenta, al aplicarlas, las situaciones específicas de cada región. Estas grandes líneas son:

- Tenencia
El cambio en la estructura de tenencia requiere definiciones muy precisas y debe llevarse a la práctica en el menor tiempo posible, sin esperar que se den todos los recursos y medios que se requieren para complementar este primer paso. “La reforma de la tenencia crea una dinámica propia que conduce a que el proceso general de cambio se complemente progresivamente y a un ritmo cada vez más acelerado”.

El comité recomendó preferentemente la eliminación de la aparcería y no consideró necesaria la conversión del aparcero en propietario pasando por la etapa intermedia del arrendamiento.

- Interés social
“El criterio de que se puede expropiar por motivos de interés social, ya aceptado en la mayor parte de las constituciones, debe generalizarse y su aplicación está plenamente indicada para el desarrollo de la reforma agraria”.

No se deben comprometer en el pago de tierras todos los recursos, puesto que son muy necesarios para evitar aplazamientos en otras medidas indispensables. Cuando se prevé una compensación, montos y disposiciones deben ser claros y no dar lugar a litigios.

Las tierras no explotadas económicamente no cumplen función social alguna, por tanto (excepto cuando las tierras “descansan” por motivos impuestos por la naturaleza u otras razones de fuerza mayor) pagar a sus propietarios por expropiación significaría beneficiarlos por causas del todo extrañas a su propia actividad.

- Reembolso del valor de las tierras
Generalmente existe una baja capitalización en el sector agrícola de los países donde debe apresurarse la implantación de la reforma. Por eso, se debe tener cuidado para que los trabajadores beneficiados con la nueva distribución de tierras y las obras de infraestructura o adecuación paguen montos debidamente calculados, para que no se frustre el principal objetivo de la reforma, o sea el de elevar el ingreso líquido del trabajador agrícola.

- Unidades de producción
Conviene evitar que la aplicación de leyes de herencia u otras causas conduzcan después de la reforma a una fragmentación excesiva de la tierra agrícola.

El comité concedió especial importancia a la organización de cooperativas, mencionándolas, incluso, como condición para que los trabajadores sean beneficiados con la reforma. Pero, se debe evitar la aplicación de los principios tradicionales de cooperativismo porque ni el nivel cultural, ni la necesidad de reorganizar rápidamente la estructura social-agraria permiten atenerse a los viejos esquemas.

Se recomendó también aprovechar las actuales formas de agrupación existentes en el campo para tomarlas como base de la organización cooperativa.

- Control de aguas
El régimen de utilización de las aguas y la política forestal son, según el comité, complementos indispensables de la reforma agraria. Las aguas deben aprovecharse en la forma que resulte más útil desde el punto de vista social. Nacionalizarlas, por eso, resultaría muy conveniente. Con una adecuada política de forestación y reforestación se puede, además de preservar los recursos naturales, crear oportunidades de empleo para muchas personas.

- Catastro
Falta seguridad y existe una situación precaria en muchos países para regularizar la situación jurídica de las personas o entidades a las cuales se entregaron tierras en la primera etapa de las reformas agrarias. El comité recomendó que esa situación sea corregida lo más pronto posible.

- Colonizaciones
Las colonizaciones no pueden ser sustituto de la reforma agraria sino su natural complemento. Cuando se fomente la colonización de tierras vírgenes se debe evitar que en el futuro sufran ellas el problema de la reforma agraria. Por tanto, es necesario evitar que al colonizar surjan propiedades privadas de gran extensión, y tomar precauciones para que las tierras colonizadas por pequeños agricultores no pasen luego a integrarse en latifundios privados.

Se debe complementar la apertura de tierras a la colonización con obras de infraestructura y prestación de servicios auxiliares. Conviene también buscar preferentemente la adjudicación a cooperativas de producción.

Finalmente se requiere amplia difusión de las resoluciones relativas a las zonas de reserva, para evitar que se creen conflictos sociales con los colonizadores espontáneos.

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