LA TRADICIÓN DE DISCIPLINA FISCAL que ha honrado históricamente el manejo de la economía colombiana, ha calado hondo en las administraciones territoriales. Esto es particularmente cierto después del advenimiento de la Constitución de 1991, al amparo de la cual las normas que reglan esa disciplina se han adaptado tanto a las coyunturas generadas, por ejemplo, por ciclos recesivos, como a las crisis excepcionales –del tipo de la pandemia– que han resentido los presupuestos de departamentos y municipios y han afectado la ejecución de sus planes de desarrollo.

Gracias a esa tradición, que se ha tornado en un atributo, las administraciones territoriales han podido mitigar problemas financieros estructurales. Las restricciones al endeudamiento y a los gastos de funcionamiento son, sin embargo, fórmulas invariables cuando se ha necesitado aplicar soluciones de choque.

Una de las claves del manejo eficaz de esas crisis y coyunturas radica en que las entidades han sabido generar reservas efectivas de caja para atender obligaciones tan sensibles como el pasivo pensional.

Las fórmulas que complementan la preservación de la estabilidad financiera han estado relacionadas con la regulación del esquema de transferencias nacionales y con la creación de destinaciones específicas a los ingresos para garantizar el fondeo de sectores de inversión estratégicamente priorizados.

Es, precisamente, la efectividad de las normas de disciplina fiscal en las entidades territoriales la que ha transformado el balance fiscal en departamentos y municipios, que no son solo superavitarios sino viables financieramente.

Es cierto que con frecuencia escuchamos quejas sobre las restricciones impuestas al endeudamiento de las entidades territoriales, que en varios casos resultarían excesivas si las comparamos con las impuestas en otros países de la región. Pero también lo es que en Colombia, más que en los países vecinos, estamos aprendiendo a apreciar la deuda pública como herramienta para financiar el desarrollo y no como un problema fiscal.

Las comparaciones resultan útiles para determinar la dimensión de lo que ocurre en nuestro entorno inmediato. En ese contexto, se hace visible el bajo nivel de endeudamiento que muestran los departamentos en el país. Esto significa, por supuesto, que no es recurrente el uso del endeudamiento como mecanismo para financiar la inversión. Al cierre de 2021, el saldo de la deuda en promedio representaba solo el 7,5 % de sus ingresos totales.

Veamos, entonces, lo que ocurre en dos países de la región que tradicionalmente han tenido economías de mayor tamaño que la nuestra. En Argentina entidades como Mendoza (61,55 %), Santa Fe (17,94 %), Córdoba (57,31 %) y Buenos Aires (63,78 %) muestran en promedio que su deuda representa el 50,15 % de su total de ingresos. En Brasil, Minas Gerais (130,2 %), Paraná (45,1 %), Sao Paulo (127,4 %, y Río de Janeiro (57,2 %), su deuda constituye el 89,99 % de su total de ingresos.

En Colombia el promedio de endeudamiento, en relación con los ingresos, es más alto en los departamentos de gran tamaño y con mayor desarrollo institucional y de regiones con importante desarrollo económico, como se puede apreciar en el Cuadro 1.

A pesar de que la evolución del endeudamiento, en relación con las fuentes de financiamiento de los departamentos, ha sido creciente, el nivel en comparación con otros países de la región aún es bajo.

Ahora bien, en Colombia los departamentos que van alcanzando un mayor nivel de desarrollo económico e institucional parecen tener un notable acceso a endeudamiento para el financiamiento de inversiones. La conclusión intermedia, por obvia que parezca, corresponde a la manera como han evolucionado los hitos de la disciplina fiscal.

ANTES Y DESPUÉS DE LA PANDEMIA
Como peso del PIB, el endeudamiento territorial, al cierre de 2019, representaba un 5,2 %, de este, solo un 1,57 % proviene de endeudamiento directo de municipios (1,11 % del PIB) y departamentos (0,46 % del PIB). El resto llegaba de empresas industriales y comerciales del Estado u otras instituciones descentralizadas.

A raíz de la pandemia fueron evidentes algunos problemas de la estructura fiscal y financiera de las entidades territoriales, principalmente el de la inflexibilidad en sus fuentes de financiamiento y las barreras normativas para acceder a recursos temporales como el endeudamiento.

La crisis generada por la expansión de la pandemia y por las variaciones súbitas en los precios del petróleo generó, durante 2020, una crisis sin precedentes en el concierto de la economía internacional, en general, y de la colombiana, en particular.

Sus efectos se hicieron patentes en las presiones sobre el gasto público y se reflejaron en un crecimiento acelerado del endeudamiento. Los efectos más visibles de la crisis que impactó con dureza el manejo de la deuda pública fueron:

- El Gobierno Nacional Central se consolidó como el mayor prestatario al alcanzar un saldo de $598,29 billones (59,7 % del PIB).

- Las entidades descentralizadas nacionales presentaron un saldo de deuda de $74,50 billones (7,4 % del PIB).

- En el orden territorial la deuda total de los gobiernos centrales territoriales (gobernaciones y alcaldías) fue de $17,38 billones (1,7 % del PIB).

- Las entidades descentralizadas territoriales alcanzaron un monto de $46,24 billones (4,6 % del PIB).

- De las obligaciones totales $317,58 billones le correspondieron a la deuda externa (31,7 % del PIB) y $418,83 billones a deuda interna (41,8 % del PIB).

Para enfrentar la crisis económica de 2020, la mayor de la historia, el Gobierno Nacional debió realizar simultáneamente estas tareas:

- Obtener los recursos necesarios para financiarse;

- Adoptar medidas para aliviar costos y presiones sobre la caja;

- Mitigar los riesgos del portafolio;

- Mantener el funcionamiento del mercado de la deuda.

Veamos las principales claves usadas por el ejecutivo, en consenso con las entidades territoriales, para obtener los mayores recursos:

1. Estableció el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), financiado con recursos del crédito a un bajo costo. A 31 de diciembre los saldos de las operaciones de crédito destinados al Fondo llegaron a $21,32 billones.

2. Realizó ajustes en el esquema de subastas de Títulos de Deuda Pública B (TES B), con lo que pudo cumplir con su meta de colocaciones y prolongar las subastas hasta final del año.

3. Colocó, por primera vez, un TES B en pesos con vencimiento a 30 años y captó recursos por $4,80 billones a una tasa cupón de 7,25 %, con una demanda cercana a dos veces el monto emitido.

4. Ejecutó operaciones de canje de títulos con el fin de aliviar la presión sobre la tesorería y recibió TES B por $16,23 billones.

5. Dinamizó las operaciones de transferencia temporal de valores durante 2020 para el otorgamiento en préstamos por $10,46 billones de títulos de tesorería a los creadores de mercado.

6. Emitió títulos en los mercados internacionales con una nueva colocación de los bonos globales por 1.843,97 millones de dólares.

7. Firmó préstamos con agencias multilaterales y entidades gubernamentales externas por 3.721,53 millones de dólares.

8. Junto con el Banco de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público logró la renovación de la Línea de Crédito Flexible con el Fondo Monetario Internacional y consiguió un desembolso por 5.401 millones de dólares.

9. Enfrentó el riesgo de tasa de interés mediante el uso de las cláusulas de conversión de tasas variables a tasas fijas de préstamos contratados con multilaterales, aprovechando la coyuntura de bajas tasas de interés internacionales.

10. Ejecutó 50 operaciones de fijación por un total de 12.371,53 millones de dólares entre febrero y septiembre.

Así, pues, el Gobierno Nacional reconoció esta situación y trató, por medio de decretos de emergencia (en especial el decreto 678 de 2020), de flexibilizar las normas de disciplina fiscal para darles mayor discrecionalidad a los entes territoriales en la asignación de recursos a una situación de emergencia como la vivida.

En esta reflexión, se analizó la normatividad de endeudamiento territorial y se ampliaron los límites al endeudamiento de departamentos y municipios, cambios que quedaron de forma permanente en la Ley 2155 de 2021.

Con la normatividad vigente, la responsabilidad del endeudamiento territorial recae, en buena medida, en la calidad de riesgo de crédito de los entes territoriales y en los ejercicios que para este fin adelantan las sociedades calificadoras habilitadas por la Superintendencia Financiera.

A partir de la Ley 2155 de 2021, los departamentos y municipios con los dos rangos más altos de calificación crediticia (AA o AAA en las escalas más comunes) no tienen restricciones para acceder a nuevo endeudamiento, mientras el mismo les permita mantener el grado de calificación de riesgo de crédito. Este importante cambio normativo abre una nueva etapa en el endeudamiento territorial en donde tanto entidades territoriales como financieras se verán obligadas a evaluar fuentes de pago, crecimiento económico, aporte de las inversiones al desarrollo local, fortaleza institucional, historia crediticia así como toda una serie de variables cuantitativas y cualitativas que sustentan los resultados de los análisis de las calificadoras de riesgo.

ALGUNOS CASOS DE ÉXITO
CUNDINAMARCA
Una de las regiones que más ha utilizado la figura de endeudamiento es Cundinamarca. Según el informe de viabilidad fiscal realizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a corte de 2020, la entidad presentó un saldo de deuda por $654.174 millones, concentrados en un 98 % en deuda interna principalmente en crédito de fomento y banca comercial, recursos invertidos en mejoras de los escenarios deportivos, culturales, agropecuarios, de instituciones educativas, bienes muebles de propiedad del departamento, mejoramiento y rehabilitación de corredores viales e infraestructura hospitalaria.

La entidad también ha acudido a crédito externo, aunque corresponde solo a un 2 % del total de la deuda, esto le permite tener un índice bajo de riesgo por cobertura de intereses y de tasa de cambios significativos, dada la baja representatividad de la deuda externa dentro del portafolio. Además, su calificación AAA en capacidad de pago y deuda a largo plazo, representa un gran potencial para cumplir sus obligaciones y poder acceder a nuevas operaciones de crédito.

Adicional, fue una de las entidades que se acogió durante la pandemia a los beneficios otorgados por la nación, congelando la deuda pública interna de corto plazo, lo que significó un aplazamiento de cerca de $52.000 millones lo que le permitió tener mayor liquidez para atender la crisis generada durante la emergencia.

ANTIOQUIA
De acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP, el departamento de Antioquia presentaba un saldo de la deuda, a corte de 2020, cercana a los $1.679.283 millones, representados en un 81 % en deuda interna y un 19 % en externa, lo que supone tener un buen nivel de disciplina fiscal que garantice los riesgos de los efectos cambiarios, en especial, el del dólar, moneda que respalda estas obligaciones.

Contrario a algunas gobernaciones que durante la pandemia prefirieron acogerse a los beneficios del Gobierno aplazando el servicio de la deuda, Antioquia, durante la vigencia 2020, obtuvo crédito por cerca de $172.000 millones.

Sin embargo, se considera financieramente estable, conservando su calificación AAA para crédito interno.

ATLÁNTICO
El departamento ha acudido a la figura de endeudamiento representada ciento por ciento en deuda interna. Según el informe de viabilidad fiscal del MHCP, con corte a 2020, estaba representada en $395.000 millones. Esta concentración en créditos internos le permite no tener riesgos cambiarios, sin embargo, las nuevas reglas otorgadas por ley lo facultan para que con la calificación AA+ pueda acceder a deuda externa.

VALLE DEL CAUCA
Otro ejemplo positivo de disciplina fiscal es el Valle del Cauca que, a corte de 2020, presenta deuda interna ciento por ciento por valor de $320.000 millones de acuerdo con el informe de viabilidad fiscal del MHCP y mantiene su calificación AAA. Durante 2020, se acogió a los beneficios otorgados por la nación durante la pandemia y desembolsó cerca de $40.000 millones, lo que supone un manejo efectivo de sus finanzas y un acertado cumplimiento de los indicadores.

MIRADA EN PERSPECTIVA
La evolución de las regiones y su importancia en la economía nacional ha llevado a un punto de replantear las reglas fiscales, en una evolución en donde no se limiten solo a favorecer resultados fiscales positivos, sino a promover inversiones que permitan acelerar las metas de desarrollo.

En este sentido, el endeudamiento como fuente discrecional de los departamentos y municipios puede ser una importante palanca de crecimiento económico y desarrollo regional, elevando su nivel a medidas de pares internacionales comparables, y garantizando su uso en sectores de inversión detonantes de desarrollo.

La efectividad y eficiencia del endeudamiento se desprende no tanto de las condiciones financieras positivas para la entidad que lo tome, sino de la calidad y pertinencia de los gastos de inversión que se financien con esta fuente de recursos, y es en este frente en donde más debe avanzar el país.

Los mecanismos de seguimiento al buen uso de los recursos públicos han sido deficientes para controlar la corrupción y la ineficiencia en el uso de recursos públicos, razón por la que suelen estar estos tópicos en el top 3 de preocupaciones de los colombianos¹.

Un endeudamiento bien utilizado en proyectos de inversión, detonantes de desarrollo económico y prosperidad, es un motor positivo de desarrollo, por el contrario, uno mal destinado en obras innecesarias, con sobrecostos y poco pertinentes, tendrá el efecto negativo y se consolidará como una barrera de desarrollo como ya lo vivió el país en los años noventa.

En este sentido serán necesarias metodologías de seguimiento al impacto social y económico de los recursos de crédito en los territorios a implementar, por parte no solo de las entidades territoriales y los organismos de control, sino de los mismos financiadores, quienes no han tenido hasta el momento un aporte activo en este frente.

Los departamentos que han utilizado el crédito como fuente de financiamiento de inversión se han limitado, salvo contadas excepciones, al uso de mecanismos de financiamiento ofrecidos por la banca local, con condiciones similares en estructura (plazos, gracia, forma de pago y garantías) y con cambios en costo dependiendo de la percepción de riesgo, tamaño, interés estratégico, manejo de recaudos, reciprocidades que perciban los prestamistas de la entidad territorial.

En los mecanismos de financiamiento hay otro frente de mejora y crecimiento para el endeudamiento territorial que les permita ampliar plazos de repago, optimizar costos y mezclar garantías, así como abrir o aumentar la oportunidad para que otros segmentos del mercado entren al financiamiento de planes de inversión de los territorios, en una mejor utilización del mercado de capitales a través de colocaciones de deuda en este mercado, y una participación de diversos tipos de ahorro en el financiamiento de las iniciativas de inversión regional. Las entidades territoriales y, en especial, los departamentos tienen una inmejorable historia crediticia que debería facilitar este proceso.

En este contexto hay una gran oportunidad país para financiar el desarrollo de las regiones, proyectos que mejoren la competitividad y promuevan el desarrollo social y económico, haciendo uso del endeudamiento en una mayor escala a los niveles actuales, con las adecuadas fuentes de fondeo y nuevos mecanismos de acompañamiento a la ejecución de recursos que garanticen un adecuado uso de los mismos, mejorando su eficiencia y efectividad, mediante una adecuada ejecución en proyectos pertinentes bien estructurados y de comprobada utilidad para el desarrollo de las regiones.

1. https://www.elcolombiano.com/colombia/principales-problemas-de-colombia-inseguridadcorrupcion-economia-encuesta-invamer-KP17099407.

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