EL TELÓN DE FONDO DE LA REFORMA constitucional al control fiscal contenida en el Acto Legislativo 04 de 2019 fue el establecimiento del control concomitante y preventivo, lo que desplazó el foco que había concentrado la atención de fallidas reformas anteriores, centradas en la eficacia de la responsabilidad fiscal como mecanismo de lucha contra la corrupción.

Esto es importante remarcarlo porque, aun si se solucionaran las disfunciones que aquejan la tramitación de los procesos de responsabilidad fiscal, que el acto legislativo no resuelve, de haberse mantenido el modelo de control con su carácter exclusivamente posterior y selectivo, no habría herramientas para prevenir la afectación negativa del erario, y se continuaría tan solo con la responsabilidad fiscal, con su limitada capacidad para buscar el resarcimiento del daño ya ocasionado al patrimonio público.

Por ello, al establecerse en el ordenamiento jurídico nacional, además del control posterior y selectivo, el control concomitante y preventivo, la Contraloría General de la República debería estar en capacidad, en tiempo real, de detectar operaciones sospechosas de potencial afectación negativa del erario, y generar una advertencia al gestor fiscal para evitar su consumación, sin que ello constituya una sustitución de la decisión que, en todo caso, le corresponde tomar a este último.

Esta función preventiva requiere ser desarrollada legalmente y hacerse de tal manera que se garantice su aplicación excepcional, evitando su uso abusivo y que no se convierta en una herramienta de persecución política o de entorpecimiento de la gestión que implique un retorno al modelo del control previo, que tan funestos resultados tuvo, por lo cual, precisamente, se abandonó y se optó por el posterior y selectivo.

Ahora bien, aunque la cuestión relativa a los procesos de responsabilidad fiscal no fue el eje de la reforma, en los primeros debates sí estuvo muy controvertida y resistida la propuesta de jurisdiccionalización de esa función en cabeza de las contralorías, por lo que, en su lugar, se estableció la limitación de un año al ejercicio del control jurisdiccional sobre los fallos que declaren la responsabilidad fiscal.

Si bien es conveniente que se reduzca la duración de esos procesos, ello no ataca las causas del atraso y la lentitud en su trámite en las contralorías, y su solución solamente será posible si se resuelven, al menos, dos dificultades que han impedido que la responsabilidad fiscal tenga la eficacia que de ella se pretende.

La primera de esas dificultades es la carencia significativa de calidad de los hallazgos de auditoría, a los cuales se les atribuye incidencia fiscal, porque al trasladarse a las dependencias de responsabilidad fiscal no contienen los elementos mínimos que les permitan estructurar el daño al erario y, menos aún, la identificación e individualización clara y precisa de sus autores, para poder enderezar en su contra las investigaciones y encaminarlas apropiadamente.

Por ello, es necesario que en la regulación que desarrolle la reforma se califique el ejercicio de la función fiscalizadora, y aprovechando el desarrollo legal que debe darse al régimen especial de carrera de sus servidores públicos, introducir como requisito de ingreso o como condición de promoción para quienes no lo hayan acreditado al momento de su incorporación, el de formación específica en auditoría gubernamental, ya sea ofrecido por las escuelas de capacitación de las contralorías o a través de programas que impartan las instituciones de educación superior con esos contenidos.

A partir del establecimiento de esa exigencia es necesario estructurar un programa permanente de capacitación especializada, cuya finalidad sea desarrollar y evaluar las habilidades y competencias requeridas para realizar la planeación y ejecución de las auditorías y la elaboración de los informes, con énfasis en la estructuración y validación de los hallazgos. A la vez, resulta conveniente que las auditorías de control interno de las contralorías y las que lleva a cabo la Auditoría General de la República, establezcan como una de sus líneas la comprobación de la configuración técnica de los hallazgos.

La segunda dificultad que genera la inefectividad de la responsabilidad fiscal obedece al diseño inapropiado de la estructura del sistema de control fiscal colombiano que, de no ser corregido, así se intenten reformas legales concretas a las reglas de trámite de los procesos, hará que el estado actual de cosas se mantenga y que la responsabilidad fiscal no sea un instrumento propicio para prevenir y reprimir la corrupción.

En efecto, la configuración híbrida del sistema de control fiscal hace que las contralorías decidan sobre responsabilidades de los gestores fiscales, a través de procedimientos administrativos montados sobre estructuras procesales judiciales, cuyas decisiones están sometidas a la revisión de su validez jurídica por parte de la rama judicial.

Mientras no se revalúe ese diseño constitucional será muy difícil lograr la efectividad de los mecanismos de responsabilidad. Alcanzarla desde lo normativo supondría una reforma constitucional que se decida por uno de los dos modelos clásicos de control: tribunales de cuentas con atribuciones jurisdiccionales que decidan con carácter de cosa juzgada las responsabilidades de los gestores fiscales o auditoría sin atribuciones de establecer responsabilidades, que traslade a los jueces su establecimiento.

Por ello, dada la reticencia política que ha tenido el restablecimiento de la figura del tribunal de cuentas, que existió en Colombia hasta la creación de la Contraloría General de la República en 1923, tendría más probabilidades de ser aprobada una reforma en el segundo sentido, pues no implicaría la creación de nuevas entidades ni la transformación de las ya existentes, sino una redistribución de competencias entre ellas.

Así, las contralorías, con base en los resultados de las auditorías, actuarían como demandantes en procesos de conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, a la cual se le confiaría el juzgamiento de la responsabilidad patrimonial de los gestores fiscales demandados, como ya sucede en la actualidad frente al ejercicio de la acción de repetición por parte de las entidades condenadas al pago de indemnizaciones.

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