SIN DUDA, MEDIANTE EL ACTO LEGISLATIVO 04 DEL 19 DE SEPTIEMBRE DE 2019 se fortalecieron, para bien, las funciones de la Contraloría General de la República (CGR) y la manera como ellas podrán llevarse a cabo.

Así, la mencionada norma recuperó para el máximo organismo de control fiscal la función de advertencia y, con ello, de ahora en adelante será posible prevenir, otra vez de manera oportuna, el daño al patrimonio público, puesto que se realzó su nivel jerárquico frente a las contralorías territoriales y porque se le fortaleció presupuestalmente.

Parecería una perogrullada señalar la conveniencia, para la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos, que la CGR pueda ejercer, de nuevo, la función de advertir. Sin embargo, la obviedad desaparece cuando se sabe que a partir de una sentencia de la honorable Corte Constitucional, a la Contraloría General le quedó prohibido advertir, así se supiera que más tarde tendría que lamentar el daño a los bienes del erario.

La sentencia fue motivada, en buena parte, por haber asimilado la función de advertir con el control previo existente antes de la expedición de la Constitución Política de 1991. Esta modalidad de control, de ingrata recordación por sus nefastos efectos sobre el buen uso de los recursos del erario, contribuyó a minar la moral pública. Algunos columnistas y otros sectores de la opinión nacional llegaron a señalar, al inicio del debate sobre la propuesta de reforma, que el control concomitante y preventivo previsto no era más que la misma perra con distinta guasca. El temor, afortunadamente, quedó desvirtuado al establecerse en el Acto Legislativo 04 de 2019 que este último control no implicará coadministración, será excepcional, no vinculante y que su ejercicio corresponderá exclusivamente al contralor General de la República.

Concomitante y preventivo
Mediante preceptos tan claros quedaron sin fundamento las preocupaciones sobre el control concomitante y preventivo como una variante del control previo. La única disposición que requiere claridad reglamentaria a este respecto es la que señaló, en el artículo 268 de la Carta, que el control concomitante y preventivo no versará sobre la conveniencia de las decisiones de los administradores de los recursos públicos. Claridad que se precisa en cuanto ello resulta confuso a la luz del numeral 13 de ese mismo artículo, que establece que será función del contralor General de la República advertir a los servidores públicos y a los particulares que administren recursos del erario, de la existencia de un riesgo inminente en operaciones o procesos en ejecución. Ojalá en el reglamento del acto legislativo se aclare esa confusión para evitar que se debilite el control concomitante y preventivo.

El mayor realce jerárquico con que quedó la Contraloría General de la República frente a las contralorías territoriales se pone de presente al saber que, de acuerdo con las normas del Acto Legislativo 04 de 2019, será función de la CGR dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas nacionales y territoriales, y dirigir e implementar, con el apoyo del auditor General de la República, el sistema nacional de control fiscal, de tal suerte que se unifiquen y estandaricen las normas sobre la materia. Funciones plenamente concordantes con el artículo 267 de la Constitución Política, donde se estableció que la CGR vigilará la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Facultades y funciones que serán preferentes y que, desafortunadamente, al seguir existiendo las contralorías territoriales, y al establecerse que tales entidades tendrán en el nivel territorial, en lo pertinente, similares funciones que la CGR, hicieron que hubiese que remitir a la ley el deslinde del ejercicio de sus competencias por parte de las contralorías departamentales, distritales y municipales.

Como se puede inferir, demandará una alta dosis de sindéresis que la respectiva reglamentación no posibilite los conflictos de competencia. La prevención sobre el particular indica que hay que evitar esos conflictos, pues si llegaran a presentarse, y, peor aún, si se propagasen, ello repercutiría muy adversamente sobre la legitimidad y autoridad del sistema nacional de control fiscal. Posibilidad esta última que trae a cuento la preocupación del maestro Fernando Hinestrosa, quien, en su discurso para tomar posesión como miembro de número de la Academia Colombiana de la Lengua, combatió las contradicciones y las anfibologías flagrantes en las normas legales, en cuanto ellas poco bien le hacen a la claridad de las normas y, por el contrario, son propicias para “enredar los trámites, trastocar las decisiones e, indefectiblemente, escarnecer al derecho y a la justicia”, en beneficio de la habilidad de litigantes inescrupulosos.

También fue consecuente con las nuevas funciones de la CGR su fortalecimiento presupuestal, aun cuando debo decir que el medio escogido para llevar a cabo ese sano propósito no fue el más idóneo. Afirmación sustentada en que no tiene sentido, ni en este ni en ningún otro caso, aprobar asignaciones presupuestales por la vía constitucional. A lo cual se agrega el demérito que le causa a la CGR haber incrementado su presupuesto de esa manera, pues ese camino la debilitó para cuando en el futuro le sea preciso sentar posiciones tendientes a evitar desbordamientos del gasto público. Asunto no de menor cuantía cuando se cree, como en mi caso, que igual importancia tiene vigilar la correcta asignación y el buen uso de los recursos públicos, que procurar la estabilidad de las finanzas estatales.

Preocupación a la que, además, debe agregarse el interrogante mayúsculo sobre si se ha abierto la puerta para que el Congreso de la República tome para sí, por la vía constitucional, la iniciativa de decretar gasto público, cuando esa facultad le está vedada por la vía legal.

Más allá de esas cuestiones de principio, el otro asunto que reviste importancia para el desarrollo de la reforma contenida en el Acto Legislativo 04 es el relativo al uso que concretamente se dará a las mayores asignaciones presupuestales, pues por ellas entrarán a competir las alzas salariales previstas en la reforma; la obligante necesidad de ampliar en cantidad y calidad la planta de personal, y las dotaciones necesarias para llevar a cabo las nuevas funciones de la CGR en concordancia, en especial, con las tecnologías de la información.

Se necesitará sapiencia y firmeza para evitar que por esos recursos compitan desaforadamente dos perversos clientelismos. Por una parte, el de quienes desde el Congreso de la República pretendan que, contrario a la norma, es legítimo cobrar su apoyo a la reforma mediante indebidas recomendaciones sobre el nombramiento de la nueva planta de personal, en especial durante el tiempo que estén vigentes las disposiciones sobre provisionalidad, y por otra, el de la dirigencia corporativista de un sindicalismo híspido que piense que la reforma se hizo para su exclusivo beneficio y no para fortalecer la defensa del bienestar colectivo, mediante el buen uso de los recursos públicos y la lucha contra la corrupción.

Afortunadamente, es de esperar que el fino tacto del que se hizo gala durante el trámite del acto legislativo marchite esas indeseables aspiraciones y que, en consecuencia, se superen los retos que supone la reglamentación del acto legislativo y su sana puesta en marcha. Para lo cual es oportuno recordar que sería impensable repetir la experiencia de la Ley 20 de 1975 expedida con expectativas de mejoras similares a las que inspiraron las normas del Acto Legislativo 04 de 2019 y que, para la mala fortuna del país, en general, y del control fiscal, en particular, derivó en el más rampante de los clientelismos y en el mal uso de los recursos públicos en detrimento del bienestar colectivo.

Expreso estas inquietudes con el ánimo de contribuir a la mejor reglamentación de la norma constitucional y motivado por razones de coherencia, que debe ser norma de conducta a la hora de opinar, y no porque tenga dudas de la conveniencia de la reforma ni de las intenciones del contralor Carlos Felipe Córdoba y sus colaboradores inmediatos, a quienes el Congreso y la sociedad colombiana en general deberían acompañar en la culminación de sus propósitos.

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